O Programa FORAL nas Assembleias Distritais

NOTA INTRODUTÓRIA

Em 25 de Outubro de 2003, uma funcionária da Assembleia Distrital de Lisboa (ADL) começou a frequentar, por conveniência de serviço, a pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada, da Universidade Independente.

Havendo a possibilidade daquele curso ser financiado por fundos comunitários no âmbito do Programa de Formação para as Autarquias Locais (FORAL), conforme indicação expressa do Dr. Miguel Oliveira (Coordenador daquela pós-graduação), foram solicitados, à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), esclarecimentos quanto ao processo de candidatura da ADL.

Todavia, a CCDRLVT esclareceu a ADL de que as Assembleias Distritais não estavam abrangidas pelo FORAL em virtude de não constarem do elenco de entidades beneficiárias daquela medida.

Por considerar aquela exclusão bastante injusta, a ADL solicitou ao Gestor do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT) um parecer sobre a sua elegibilidade como beneficiária final do financiamento previsto no Eixo Prioritário I – Medida 1.4, em 7 de Novembro de 2003.

Apesar da posição que a CCDRLVT tinha sobre as Assembleias Distritais, o Eng.º Moura de Campos (Gestor do Eixo Prioritário I) telefonou ao Presidente da ADL, em Janeiro de 2004, e aconselhou os Serviços a apresentarem a candidatura, porque estavam a pensar solicitar a Bruxelas a alteração da situação.

Reunida toda a documentação necessária, a ADL acabou por formalizar a sua candidatura em 19 de Fevereiro de 2004.

Contudo, em 8 de Março de 2004, o Gestor do Eixo I (Eng.º Moura de Campos), informou a ADL de que «atendendo aos condicionalismos existentes, a candidatura apresentada e a que coube o código 1.4/195, vai ser arquivada», mesmo antes de terem cumprido a promessa de, «em sede de reprogramação do PORLVT», propor «uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais».

ANÁLISE DA SITUAÇÃO

Cabe-nos, agora, analisar os fundamentos que levaram ao arquivamento (ou seja, à não aceitação) da candidatura da ADL, muito embora a essência da nossa argumentação já tenha sido apresentada à CCDRLVT em Novembro de 2003 (nosso ofício n.º 406).

Por se desconhecer o teor do parecer que serviu de base ao indeferimento da candidatura da ADL, a presente exposição assenta numa procura exaustiva de informação que solidifique a posição por nós defendida.

Primeiro ponto

«As assembleias distritais não são beneficiárias da medida 1.4 - Formação para o Desenvolvimento do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT)» porque «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração local autárquica».

Antes de expor as nossas razões, vejamos o que vários especialistas dizem sobre a matéria em análise.

Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais» (Curso de Direito Administrativo, vol. I).

Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com a esfera jurídica dos administrados» (Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III).

Por último, na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (Constituição da República Portuguesa Anotada – comentários ao artigo 291.º).

Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas apenas uma mera circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».

E se ainda subsistem dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre as Assembleias Distritais dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, num Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995:
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).» (Acção n.º 3265/94 TACL).

Portanto, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica e de âmbito supramunicipal que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.

Logo, à semelhança das associações de municípios e de freguesia, as Assembleias Distritais também cabem na definição genérica de "entidades beneficiárias" apresentada no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro: «considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço».

Negar esta evidência é colocar em causa o enquadramento das próprias associações de municípios e de freguesia na administração local autárquica já que, tal como as Assembleias Distritais, elas não são autarquias locais. Mas, ao contrário daquelas, foram consideradas entidades beneficiárias, o que demonstra, inequivocamente, a dualidade de critérios presente no texto do n.º 3 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, elaborado pela Comissão de Acompanhamento respectiva:
«são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [entidade beneficiária] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.
São beneficiários finais identificados no complemento de programação do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo, na medida Formação Para o Desenvolvimento do Eixo Prioritário I, os seguintes: Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, Entidades Formadoras acreditadas, Associações de Municípios e de Freguesias, organismo central de formação para a Administração local (nos termos do DL n.º 50/98, de 11 de Março, art.º 17.º), instituições de ensino superior, politécnico e estruturas de I&D, outras entidades acreditadas, ou com experiência no desenvolvimento de acções de formação nos domínios propostos.»

Considerando que a redacção daquele documento foi, efectivamente, baseada no teor do DR 12-A/2000, e tendo presente o que atrás fico explícito, a omissão das Assembleias Distritais configura um esquecimento lamentável, por parte de quem elaborou aquele regulamento, que urge rectificar o mais urgentemente possível.

Mas, se a interpretação literal da legislação não for suficiente para clarificar a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador: «O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administração» (3.ª sessão legislativa da V legislatura, durante o debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias Distritais).

Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa (Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, p. 66 e segs.): «na descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias semelhantes).

Segundo ponto

«Ainda que aos seus funcionários seja aplicável o regime jurídico do pessoal da administração local autárquica previsto no Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, não integram o elenco de destinatários da Medida 1.4 do PORLVT» podendo os mesmos ser «beneficiários da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS)».

É indiscutível que aos trabalhadores das Assembleias Distritais é aplicável o regime da Administração Local, facto este que resulta da conjugação do disposto no Decreto-Lei n.º 5/91, com o disposto na Lei 14/86, de 30 de Maio, em vigor enquanto compatível com aquela regulamentação legal (conforme o explica Rui Machete num parecer solicitado pela ADL, em 05/10/1991), mais tarde confirmado pelo n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, disposição esta que continua em vigor, porque não foi revogada pela a) do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro.

Nos termos do n.º 4 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, consideram-se "destinatários finais": «os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»

Assim sendo, e tendo a própria CCDRLVT admitido que ao pessoal das Assembleias Distritais se aplica o regime jurídico da Administração Local, a hipótese apresentada como solução para aqueles trabalhadores acederem aos fundos comunitários (isto é, beneficiarem da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social – POEFDS) é, no entanto, completamente desprovida de qualquer lógica e carece de substrato jurídico de suporte, conforme ficou demonstrado no primeiro ponto desta informação.

Mais se esclarece que, nos termos do artigo 6.º do Regulamento Específico do Eixo «Qualificar para Modernizar a Administração Pública» do POEFDS (aprovado pelo Despacho Conjunto dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Reforma de Estado e da Administração Pública n.º 342/2001, de 9 de Março), são «titulares de pedidos de financiamento, nos termos do definido no art.º 19.º, art.º 20.º e art.º 21.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, as seguintes entidades: a) serviços e organismos da Administração Pública Central incluindo os seus serviços desconcentrados; b) institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos; c) fundações públicas e estabelecimentos públicos; d) organizações representativas dos trabalhadores e associações profissionais; e) entidades formadoras acreditadas». É pois óbvio que as Assembleias Distritais aqui não se enquadram, logo não podem ser consideradas entidades beneficiárias desta medida.

Quanto aos trabalhadores, apenas podem aceder ao co-financiamento do FSE «os funcionários públicos, agentes e candidatos a funcionários em processo de recrutamento, o pessoal contratado a termo e o pessoal com contrato individual de trabalho» afecto aos institutos públicos, nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos, e das fundações públicas e estabelecimentos públicos, «com excepção dos funcionários afectos a organismos sediados na região de Lisboa e Vale do Tejo e Regiões Autónomas.» (n.º 2 do artigo 6.º do regulamento citado no parágrafo anterior).

Ora, isto significa que a sugestão apresentada como alternativa acaba por não ser viável, mesmo que até fosse possível enquadrar as Assembleias Distritais no POEFDS.

Tendo o pedido sido apresentado pela Assembleia Distrital de Lisboa, é, no mínimo, bastante estranho que seja a própria CCDRLVT a propor, por desconhecimento ou precipitação, que se cometa uma acto condenado ao indeferimento porque, nos termos do n.º 1 do artigo 7.º do referido regulamento apenas são considerados «destinatários elegíveis das acções de formação a co--financiar no âmbito da Medida, os activos afectos à Administração Pública Central, incluindo aos seus serviços desconcentrados, com excepção dos da Região de Lisboa e Vale do Tejo, bem como os das Regiões Autónomas.» O que significa que a ADL e o seu pessoal nunca poderiam aceder ao POEFDS.

Terceiro ponto

«No entanto, em sede de reprogramação do PORLVT, vai ser proposta uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais.»

Afinal, as certezas quanto ao regime jurídico das Assembleias Distritais (nomeadamente, a afirmação peremptória de que estas entidades «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração autárquica»), e que fundamentaram o despacho de arquivamento, não parecem ser assim tantas.

Aliás, face à posição defendida pela CCDRLVT, não será esta promessa mais uma contradição em relação àquilo que defenderam com tanta veemência?

Que argumentos vão apresentar à Comissão Europeia para sustentar essa eventual alteração quando tudo indica que não conhecem, sequer, a realidade das Assembleias Distritais?

A terminar, não podemos deixar de nos referir à extinção dos distritos e ao fim anunciados dos actuais órgãos distritais (questões estas que merecem uma reflexão para além do conteúdo destas páginas), na medida em que a implementação do novo modelo de organização territorial (aprovado pelas Leis n.º 10 e n.º 11/2003, de 13 de Maio), estruturado sem ter tido em consideração a existências das Assembleias Distritais, vem lançar sérias interrogações quanto à vontade dos actuais governantes em garantir uma efectiva resolução do problema ora exposto.

Resta-nos esperar que o presente documento sirva, pelo menos, para fornecer informação útil aos responsáveis, para que possam analisar o problema nas suas múltiplas vertentes, devidamente municiados de todos os elementos disponíveis sobre o assunto, ao contrário da situação verificada até hoje, e possam, assim, reapreciar a candidatura da ADL e decidir com justiça.

Maria Ermelinda Toscano

Lisboa, 15 de Março de 2004

Condenadas à morte lenta?

O colapso das Assembleias Distritais já se arrasta há demasiado tempo (quase duas décadas) e os trabalhadores têm sido os únicos a tentar que a situação se altere. A notícia que a seguir transcrevemos foi publicada no Jornal do STAL, n.º 66, de Junho de 2002 mas continua perfeitamente actual... até parece que nada mudou... a não ser para pior.

«Abandonadas pelos governos, desprezadas por muitos autarcas e ignoradas pela opinião pública, as Assembleias Distritais agonizam devido à falta de verbas e à indefinição quanto ao seu futuro. Os trabalhadores exigem respostas.

Poucos saberão que são, que competências têm e para que servem as assembleias distritais. No entanto, o alheamento da população em relação a estes órgãos do poder local é apenas comparável à incúria e ligeireza com que o poder político os tem tratado nas últimas décadas.
Herdeiras das juntas de província, passaram em 1959 a designar-se juntas distritais. Após o 25 de Abril, a Constituição de 1976 consagrou-as com o nome de assembleias distritais, conferindo-lhe uma existência provisória até à instituição das regiões administrativas, que poriam fim à divisão distrital.
Porém, a história seguiu um curso que a Constituição da Revolução dos Cravos não podia prever e a Regionalização, chumbada em referendo popular, acabou por não se concretizar.
Provisórias há 26 anos, e apesar de ainda não terem substituto, as assembleias distritais são hoje uma sombra do que já foram por culpa de sucessivas alterações que as esvaziaram de competências, meios e atribuições.
Depois de lhes terem sido retirados alguns serviços durante os anos 80, o ponto de ruptura tem lugar em 1991, com o decreto lei 5/91, que limita a sua composição aos autarcas, (até aqui os governadores civis presidiam por inerência estes órgãos, o que fazia delas órgãos desconcentrados da administração central), reduz os seus serviços a algumas áreas da cultura e remete para as autarquias a responsabilidade pelas suas despesas de funcionamento, cortando a verba proveniente do Orçamento de Estado.

Património a preservar

Compostas pelos presidentes de câmara e das assembleias municipais e por um presidente de junta de freguesia eleito na respectiva assembleia municipal, as assembleias distritais têm obrigação de reunir pelo menos duas vezes e deliberar sobre matérias de âmbito supramunicipal. Contudo, em alguns casos, nem isso acontece há vários anos.
Das 18 que existem em todo o país, apenas metade dispõe de serviços e respectivo quadro de pessoal. Em todo o país, são cerca de 60 trabalhadores que, diariamente, cumprem com zelo as suas funções e lutam com persistência e determinação contra a crónica falta de meios que são recusados pelas autarquias que os tutelam.
Mas mesmo tendo perdido as alargadas atribuições do passado (serviços de assistência social, saúde, habitação, apoio técnico de planeamento, etc.), as assembleias distritais de Beja, Faro e Setúbal possuem ainda importantes museus regionais, mantendo vários projectos de ligação com a comunidade escolar da região. As de Bragança e Viseu são responsáveis por prestigiadas revistas, respectivamente, a «Brigancia» e «Beira Alta». A Assembleia Distrital de Lisboa, para além de ter em funcionamento uma biblioteca pública e um núcleo de investigação arqueológica, promove a realização de exposições temporárias e edita, regularmente, o Boletim Cultural, a Revista de Arqueologia e a colectânea Monumentos e Edifícios Notáveis do Distrito de Lisboa. Outras, como as de Castelo Branco e Santarém, mantêm em actividade colónias balneares, respectivamente, na Lourinhã e na Nazaré.

Em luta pela dignidade

Cansados da indiferença dos autarcas (muitos dos quais nem sequer pagam as suas contribuições), e da indefinição dos últimos governos, os funcionários mobilizaram-se a nível nacional e constituíram, em Novembro de 2000, uma Pró-Comissão de Trabalhadores com representantes de sete das nove Assembleias Distritais que dispõem de quadro de funcionários (Beja, Castelo Branco, Faro, Lisboa, Setúbal, Santarém e Viseu).
Entre outras iniciativas, esta estrutura lançou, recentemente, um abaixo-assinado em que apela ao poder político para que abra um amplo espaço debate sobre o papel do distrito e das assembleias distritais por forma a se encontrar uma solução definitiva para o problema. O documento tem o apoio do STAL, podendo ser subscrito na página do Sindicato, stal.pt.

Em nome da Pró-Comissão, falou ao nosso Jornal Ermelinda Toscano, coordenadora dos serviços da Assembleia Distrital de Lisboa e delegada sindical do STAL.


"Os autarcas são os principais responsáveis"

Alguns políticos defendem a extinção das Assembleias Distritais afirmando que estas não servem para nada. Qual é a opinião da Pró-Comissão de Trabalhadores?

Ermelinda Toscano – Pensamos que esta questão tem de ser discutida de forma séria e não com a leviandade que, infelizmente, se continua a verificar. Não pomos em causa a necessidade da revisão do estatuto e competências das assembleias distritais nem nos opomos à sua eventual extinção desde que sejam acautelados os direitos dos trabalhadores e os serviços que ainda hoje são prestados à população.
Mas o que está na Constituição é que, enquanto não forem instituídas as regiões mantém-se o distrito como figura administrativa, que é também por enquanto a unidade de referência em termos eleitorais. Assim, neste momento, não interessa discutir se as assembleias distritais ou os governos civis fazem ou não falta, desempenham ou não tarefas válidas, devem ou não continuar. O que importa é que o poder político se defina em relação à divisão administrativa do país.

Mas fará sentido manter assembleias distritais que não têm serviços nem funcionários e que não reúnem há anos?

Se a unidade distrito se mantiver, provavelmente tem sentido haver um representante do Governo e um órgão deliberativo que representa todas as autarquias do distrito. É claro que a lei que as regula terá de ser profundamente revista. Mas mesmo sem funcionários e sem serviços, as assembleias distritais podem ter alguma utilidade, tudo depende da vontade política, neste caso dos autarcas.

Que utilidade?...

A Assembleia Distrital de Évora é um bom exemplo do que acabo de dizer. Não tinha serviços nem pessoal. Contudo, quando o presidente da CM de Évora, dr. Abílio Fernandes, assumiu a presidência, mesmo sem funcionários, passou a ter um papel interventivo em termos políticos. Era aquela que mais vezes reunia o órgão deliberativo e conseguia pronunciar-se sobre importantes matérias supramunicipais, nomeadamente, o plano hidrológico do Alentejo.

Mas há autarquias que nem sequer pagam as contribuições que a lei determina?

Esse é o principal problema que nós temos desde que o Governo PSD, em 1991, decidiu retirar às assembleias distritais os serviços que lhes proporcionavam receitas, a comparticipação do orçamento geral do Estado e as proibiu de contraírem empréstimos. Ficámos sem nada! A responsabilidade pelos encargos passou, exclusivamente, para os municípios e, desde então, todos os meses, temos de pedir "esmola" aos autarcas para que cumpram com as suas obrigações. Muitos não o fazem...

Quais são as consequências para os trabalhadores?

Sem dinheiro, não há salários. Em Lisboa já estivemos mais de três meses sem receber o vencimento. E ainda hoje passamos muito tempo a enviar ofícios e a fazer telefonemas para que os senhores autarcas enviem as contribuições. É humilhante, prejudica o nosso serviço e causa uma grande instabilidade pois nunca se sabe se no mês seguinte vai haver dinheiro a tempo. Neste momento, os autarcas são os principais responsáveis pela situação a que chegaram as assembleias distritais.

Não há maneira de fazer cumprir a lei?

Só através dos tribunais, o que leva imenso tempo. A Assembleia Distrital de Lisboa foi a primeira a fazê-lo e o tribunal deu-nos razão obrigando o município de Oeiras a pagar o que devia. Desde então nunca mais falhou. Mas há casos mais graves. No distrito de Faro, por exemplo, a dívida das câmaras remonta a 1994 e ascende a cerca de 440 mil euros (88 mil contos). Todavia a quota mensal é de uns míseros 620 euros (120 contos).
Nestas condições, é óbvio que as assembleias distritais ficam fora de qualquer processo evolutivo. Algumas nem sequer ainda têm um fax. Os trabalhadores não só não recebem os salários a tempo como têm a sua situação profissional estagnada devido à não abertura de concursos. Não há formação profissional e a última revalorização das carreiras ainda não foi aplicada a todos os funcionários.

Há sinais de que o novo Governo altere a situação?

As respostas que obtivemos não apontam para aí pelo menos no imediato. O Governo quer esperar pela revisão constitucional. De momento recusa-se a ponderar sequer a hipótese de destinar verbas no próximo Orçamento de Estado para o funcionamento das assembleias distritais. Significa que vamos continuar a ter de pedir esmola.»

Código da Administração Autárquica

«Não podia deixar passar esta oportunidade sem referir, ainda, mais três assuntos que nos preocupam: as áreas metropolitanas, o conselho consultivo e o Código da Administração Autárquica. Irei começar por esta última.

Tivemos o cuidado de analisar, embora de modo superficial, o anteprojecto do Código da Administração Autárquica (o qual nos foi cedido, gentilmente, pela ATAM) e, embora pretendamos fazer um estudo mais aprofundado desse documento, gostaria de colocar algumas questões que julgamos relevantes.

Antes, porém, tenho de referir o quanto me surpreendeu a resposta que o Senhor Juiz Conselheiro Nuno Salgado nos deu, em particular o facto de frisar que as Assembleias Distritais não integram aquele código "por clara opção da equipa de missão".

Se existe uma posição assim tão linear, porque razão não são apresentados fundamentos técnicos e jurídicos coerentes? Se, tal como o Presidente da Equipa de Missão afirma, o Código da Administração Autárquica "tem como objecto exclusivo regular a Administração Autárquica, bem como a sua administração indirecta e autónoma", e as Assembleias Distritais não têm cabimento nesse diploma porque não fazem parte do Poder Local, (isto é, não são autarquias locais), pergunto: será que as Comissões de Moradores e as Associações de Municípios e de Freguesias são autarquias locais? [convém esclarecer que estas organizações integram o CAA]

Apesar de não ser jurista, parece-me que os argumentos apresentados são contraditórios, carecem de suporte legal e estão assentes em meros pressupostos políticos.

Vejamos:
Enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição, e apesar do Distrito ser uma mera circunscrição administrativa e não uma autarquia local (porque, nomeadamente, não faz parte do elenco, taxativo, enunciado no artigo 236.º da Constituição e não possui uma estrutura orgânica diárquica – tem, apenas, um órgão deliberativo (a Assembleia Distrital) faltando-lhe um órgão executivo), o certo é que a divisão distrital existe e terá de subsistir até à instituição, em concreto, das regiões administrativas.

Reportando-nos ao disposto no Decreto-lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, e embora o seu estatuto esteja “em vias de extinção” há décadas, as Assembleias Distritais são, sem margem para quaisquer dúvidas, estruturas de génese autárquica que fazem parte (quer se queira, ou não) da Administração Pública Local porque:
1.º São compostas, em exclusivo, por autarcas (artigo 2.º);
2.º Desenvolvem atribuições e competências específicas (artigo 5.º);
3.º São dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
4.º Têm autonomia para gerir os seus bens e para criar normas gerais relativas à sua administração (artigo 5.º);
5.º Possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
6.º Estão sujeitas à tutela administrativa nos mesmos moldes em que o estão as Autarquias Locais (artigo 11.º);
7.º Aplicam-se ao seu funcionamento, com as necessárias adaptações, as regras que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º).

Além disso, as Assembleias Distritais têm capacidade e personalidade judiciária para recorrer em juízo, no sentido de fazer valer os seus direitos, e prosseguem o interesse da população de uma área geográfica específica – os respectivos distritos –, através do desenvolvimento de Serviços de apoio aos municípios (sobretudo na área social e cultural).

Face ao exposto, e apesar do seu carácter provisório e da sua natureza híbrida e indefinida (com a entrada em vigor do Decreto-lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser órgãos desconcentrados da Administração Central, mas também não são associações de municípios – porque integram freguesias; não são organizações de coordenação regional – porque o seu estatuto não lhes confere essa atribuição; e não podem ser consideradas verdadeiros órgãos do Poder Local – porque a circunscrição administrativa e territorial de base, o Distrito, não é autarquia local, e a sua constituição não resulta de eleição directa), as Assembleias Distritais são, indiscutivelmente, entidades deliberativas que integram a Administração Pública Local, pelo que a Comissão de Trabalhadores considera que a sua inclusão no Código da Administração Autárquica é fundamental, nem que seja, apenas, no capítulo das disposições finais e transitórias.

Para finalizar, cumpre-me esclarecer (mais uma vez), para que conste do documento que irá ser elaborado, que a Comissão de Trabalhadores não entende quais são as bases técnicas e jurídicas em que assentam os fundamentos que a Equipa de Missão apresenta para explicar a não inclusão das Assembleias Distritais no Código da Administração Autárquica, e pretendemos, apenas, que o Governo esclareça, definitivamente, o mais breve possível, o que pretende fazer com estas entidades.»

Excerto do discurso proferido pela Coordenadora dos Serviços de Cultura da Assembleia Distrital de Lisboa, Maria Ermelinda Toscano, no 2.º Encontro Nacional DISTRITOS 2000 (Lisboa, 7 de Novembro de 2001).

Quebrar o muro da indiferença

«Faz agora três anos que a Comissão de Trabalhadores das Assembleias Distritais enviou aos autarcas, ao Governo e à Assembleia da República, um “abaixo assinado” que recolheu centenas de apoios.

Nesse documento, dizia-se “que apesar do seu estatuto provisório, e até ao seu futuro enquadramento no processo de reforma territorial do Estado, as Assembleias Distritais devem subsistir com a dignidade que assiste a quaisquer entidades da Administração Pública.”

E, “considerando que os trabalhadores, principais afectados pela situação de instabilidade em que se encontram as Assembleias Distritais, têm direito a exercer as suas funções de forma condigna”, solicitava-se às entidades competentes que encetassem “as diligências tendentes à realização de um amplo debate nacional sobre o papel do Distrito e das Assembleias Distritais no desenvolvimento regional integrado, promovendo uma séria e profunda reflexão sobre o seu enquadramento político e administrativo, com o objectivo de ser encontrada, rapidamente, a solução definitiva para um problema que já se arrasta há mais de vinte e cinco anos.”

Que fizeram os responsáveis políticos (autarcas e governantes) desde então? NADA!! Pior, a situação tem-se vindo a agravar e continuam “impávidos e serenos”... Será que as “novas fronteiras” vão conseguir quebrar este muro de indiferença?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-09 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Novidade?!?

«Novidade! O cabeça de Lista pelo círculo de Beja é o Presidente da Assembleia Distrital de Beja. E é um defensor da validade dos Distritos, sem enjeitar que possam ter evoluções ou actualizações em alguns aspectos.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-30 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”


«A propósito do comentário de Luís Ameixa a este contributo. Novidade? Novidade porquê?

Se for eleito, como provavelmente acontecerá, o Presidente da AD de Beja não será o 1.º autarca nessas condições a ocupar um lugar no parlamento.

Antes já lá estiveram, que eu saiba, e para falar só nos do seu partido (o PS), dois dos presidentes da AD de Lisboa (Alberto Avelino e Carlos Cordeiro), sem esquecer outros deputados que também foram membros da AD de Lisboa (João Benavente, do PS, e João Amaral, do PCP, entre muitos outros).

E em que é que esse facto contribuiu, em concreto, para a resolução do problema das Assembleias Distritais? Em nada, infelizmente! Porque, como todos sabemos, por mais sensibilizados que os deputados possam estar, em termos individuais, se o partido através do qual foram eleitos não quiser discutir o assunto em plenário, é impossível vencer o bloqueio o interesse partidário sobrepõe-se a tudo o resto.

Todavia, como a esperança é a última a morrer, aguardemos por estas “novas fronteiras” pode ser que, agora, se venha a conseguir derrubar o muro de vidro que o próprio PS continua a querer manter de pé.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Tutela do "faz de conta"

«A lei da tutela administrativa (Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), à qual estão sujeitas as autarquias locais e as Assembleias Distritais (nos termos do n.º 2 do art.º 1.º do citado diploma), é bastante clara quando afirma que: “incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que, sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas” e que “qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando, não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de facto julgado justificativo”.

Todavia, nas Assembleias Distritais existem casos de flagrante incumprimento desta regra e ninguém faz nada. Dois exemplos, entre muitos: António Capucho (Presidente da CM de Cascais) que nunca esteve presente e/ou representado nas reuniões da AD de Lisboa a que pertence; e Miguel Relvas (Presidente da AM de Tomar) que afirmou ao jornal “O Mirante”, com orgulho, nunca ter tomado posse do seu lugar na AD de Santarém por a considerar uma aberração e um alvo a abater já que não reúne há vários anos consecutivos.

Enquanto se mantiver a dualidade de critérios e a impunidade com que o poder judicial olha para estes factos (talvez considerados menores face a outros muitos mais graves, é verdade) a dignidade da nossa Administração Pública dificilmente será reposta. Como acreditar nos políticos, então?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”