Assembleias em agonia há 15 anos

«Sem peso político e sem dinheiro, as assembleias distritais não funcionam. Há quem defenda a extinção destes organismos que se limitam a gerir equipamentos e a pagar salários.


Politicamente desvalorizadas e inoperantes, muitas sem fontes de rendimento, as assembleias distritais, organismos de cariz autárquico consagrados pela Constituição da República, vivem numa situação de "morte lenta" há mais de 15 anos. Das 18 assembleias previstas, correspondentes a igual número de distritos em que Portugal Continental está dividido, só oito funcionam regularmente. Os serviços que lhes estão ligados gerem museus ou bibliotecas e organizam colónias de férias. Os autarcas que as integram reúnem-se três vezes por ano, ma apenas quando há quórum.

O actual presidente da Assembleia Distrital de Lisboa, José Manuel Custódio, considera que, "nos moldes actuais, a existência deste órgão autárquico não faz qualquer sentido". A falta de peso político destas entidades, as competências que as limitam à gestão de um ou outro projecto cultural, o desinteresse dos autarcas e do próprio poder central, ou a sobreposição de atribuições relativamente às áreas metropolitanas - de Lisboa, do Porto, e mais recentemente do Algarve - são razões que contribuíram para transformar as assembleias distritais em entidades obsoletas.

EXTINÇÃO

José Manuel Custódio, que é também presidente do município da Lourinhã, está entre o grupo de autarcas que não se opõe ao fim dos organismos em causa, embora lhes reconheça o facto positivo de serem as únicas que, simultaneamente, integram representantes das câmaras, das assembleias municipais e das assembleias de freguesia. Seja como for, apesar de o desejo de extinção ter ganho adeptos, segundo uma fonte do Ministério da Administração Interna, tutelado por António Costa, de momento essa hipótese não está prevista.

Por outro lado, conforme evidencia ainda José Manuel Custódio, tal situação só poderá ocorrer após uma alteração da Constituição da República e mediante uma reorganização administrativa. Nomeadamente, através da regionalização defendida pelos socialistas, mas que José Sócrates só admite voltar a referendar numa eventual segunda legislatura.

A Lei fundamental do País contempla de facto a existência das Assembleias Distritais e associa-as a órgãos com carácter executivo, os governos civis. Mas a verdade é que, entre ambos, não há, actualmente, qualquer ligação de carácter institucional.

Esta confusão legal resulta, em parte, do "não " ao referendo sobre a regionalização, em 1998, que obrigou a manter a divisão distrital do País.

MEIA CENTENA DE TRABALHADORES

A coordenadora da Comissão Nacional de Trabalhadores das Assembleias Distritais, Ermelinda Toscano, reconhece que, hoje em dia, estes organismos "já não interessam, nem ao Governo, nem aos autarcas". Por isso se interroga, por que razões continuam a existir, ao mesmo tempo que defende a reintegração da cerca de meia centena de funcionários das ditas assembleias em autarquias ou outras entidades da administração central. Assim como admite que o património, ainda na posse destes mesmos organismos, seja transferido para outras entidades estatais.

Há contudo um aspecto para o qual Ermelinda Toscano alerta e que se prende com o facto de os museus e bibliotecas das assembleias distritais serem propriedade comum dos municípios que as integram.

Para esta técnica da Assembleia Distrital de Lisboa, aquilo que não pode manter-se é a persistente agonia e esvaziamento dos serviços, devido a aspectos de carácter legal e do foro político. Depois, explica ainda, há também que considerar as dificuldades financeiras com que os sectores ainda afectos às assembleias se deparam - os orçamentos resultam de quotizações anuais das autarquias e envolvem montantes que não sofrem alterações desde 1998.

Tal facto impossibilita a modernização dos serviços prestados, mas também, em alguns casos, tem dado origem a que os funcionários se sujeitem à humilhação de solicitar às câmaras que estas entreguem as quotizações, de modo a que os salários sejam pagos no final de cada mês. Desencantada com uma situação que se arrasta há anos, Ermelinda Toscano lança um desabafo final:"ao menos dêem-nos uma morte digna".

ORÇAMENTO SÓ PARA SALÁRIOS

Com seis funcionários e uma biblioteca para gerir, a Assembleia Distrital de Lisboa está instalada no terceiro andar de um prédio de oito pisos de que já foi proprietária. O edifício pertence actualmente ao Governo Civil, bem como o conjunto de imóveis e quintas que, segundo Ermelinda Toscano, coordenadora dos serviços culturais desta assembleia, tornavam aquele organismo supra municipal o mais rico entre os congéneres.

Quando os membros da assembleia – 16 presidentes de câmara e 32 representantes das assembleias municipais do distrito, dois por cada uma - se reúnem em plenário, fazem-no no salão nobre do mesmo edifício onde funciona a sede do organismo. Mas, para que tal suceda, têm de pedir autorização ao Governo Civil.

Actualmente, sem património que lhes proporcione receitas, os serviços funciona à custa de um orçamento anual que ronda os 200 mil euros, suportado pelas quotizações, algumas com um ano de atraso, dos 16 municípios que integram o distrito de Lisboa. Segundo o presidente deste órgão, José Manuel Custódio, é uma verba que dá para pouco mais do que pagar salários.

Se em Setúbal e Beja as respectivas assembleias distritais mantêm vivos, respectivamente, os museus de arqueologia e Etnografia e rainha D. Leonor, e se os de Castelo Branco e de Santarém continuam a levar as crianças dos dois distritos para as suas colónias balneares (Na Nazaré e na Areia Branca), no caso de Lisboa apenas se mantém activa a biblioteca. No entanto, a falta de verbas tem impedido a renovação do espólio, assim como imobilizou o núcleo de investigação arqueológica e o sector editorial, antes responsável pela publicação de revistas sobre o património edificado do distrito.

Além das cinco assembleias distritais referidas, também os serviços de Viseu, Porto e Bragança mantêm alguma actividade. No final do ano passado, a Assembleia Distrital de Faro foi extinta oficiosamente, por decisão da Associação de Municípios do Algarve. Isto porque, segundo o presidente desta entidade, o social-democrata Macário Correia, a referida assembleia, herdeira das juntas distritais e provinciais criadas durante o Estado Novo, era "um órgão inútil".»

João Maltez, Jornal Tal & Qual, 09/02/2007

Aplicação do SIADAP às Assembleias Distritais

«O Decreto Regulamentar n.º 6/2006, de 20 de Junho, veio aplicar à Administração Local o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIDAP), no cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, e definiu um âmbito de aplicação taxativo: municípios, serviços municipalizados, freguesias e entidades intermunicipais a que se referem as Leis n.ºs 10/2003 e 11/2003, ambas de 13 de Maio.

Apesar das divergências doutrinais quanto à integração das Assembleias Distritais na organização administrativa do Estado, devido ao carácter híbrido do seu regime jurídico, em particular após a publicação do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, o estatuto dos trabalhadores nunca levantou quaisquer dúvidas, conforme assim o determina o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, que estabeleceu ser o mesmo idêntico ao do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, federações e associações de municípios e juntas de freguesia.

Consequentemente, ao esquecer a existência das Assembleias Distritais (previstas no n.º 2 do artigo 291.º da Constituição), o supra citado decreto regulamentar padece do vício de inconstitucionalidade por omissão, uma situação que veio criar um vazio legal inadmissível no nosso ordenamento jurídico.

Ou seja, desde 21 de Junho último que o pessoal das Assembleias Distritais não está abrangido por qualquer sistema de classificação de serviço na medida em que o anterior esquema das notações que se lhes aplicava, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 45/88, de 16 de Dezembro, foi expressamente revogado a partir daquela data e o actual regime da avaliação do desempenho (Decreto Regulamentar n.º 6/2006) não prevê a sua existência.

Sendo que «a avaliação do desempenho é obrigatoriamente considerada para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias (…)» (artigo 7.º da Lei 10/2004), aquela norma excludente (artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 6/2006) tem de ser corrigida o mais breve possível.

Todavia, o problema do SIADAP nas Assembleias Distritais não se resolve com a simples integração legal destas entidades no âmbito de aplicação do Decreto Regulamentar n.º 6/2006. Há que ter em atenção o facto de, por serem entidades com reduzida dimensão orgânica e funcional (existem Serviços com, apenas, dois funcionários), ser necessário proceder a uma adaptação específica daquele diploma, em particular no que concerne à estrutura do processo de avaliação.

Face ao exposto, a Assembleia Distrital de Lisboa delibera informar o Governo (através, nomeadamente, da Direcção-Geral das Autarquias Locais) sobre a situação acima descrita e solicitar a sua rápida correcção.»

Proposta aprovada por maioria, na reunião da AD Lisboa realizada no dia 12/01/2007.

Carta Aberta aos Autarcas

Este documento tem quase cinco anos (faltam apenas dois meses para os completar) mas continua, infelizmentemente, demasiado actual:

«ASSEMBLEIAS DISTRITAIS: situação actual e perspectivas de futuro

Preocupada com as recentes notícias sobre a extinção dos Governos Civis e com os reflexos que as medidas sobre a descentralização, propostas pelo PSD, poderão ter no futuro das Assembleias Distritais, a «Comissão de Trabalhadores das Assembleias Distritais» (a qual integra representantes dos distritos de Beja, Castelo Branco, Faro, Lisboa, Santarém, Setúbal e Viseu), considerando que:

Apesar do seu estatuto provisório, e até ao seu enquadramento no processo de reforma territorial do Estado, as AD (cuja existência continua legitimada pelo artigo 291.º da Constituição) devem subsistir com a dignidade que assiste a quaisquer entidades da Administração Pública.

Os trabalhadores, principais afectados pela situação de instabilidade em que se encontram as AD, têm direito a exercer as suas funções de forma condigna e não devem estar sujeitos a constantes e continuados atropelos aos seus mais elementares direitos (nomeadamente: salários em atraso, dificuldades de promoção na carreira, exercício de funções de categoria superior àquela em que se encontram providos, desempenho de tarefas administrativas em detrimento da sua formação técnica, actualização profissional quase inexistente, condições de trabalho desmotivadoras, etc.).

Embora o artigo 9.º do DL n.º 5/91, de 8-1, preveja múltiplas formas de financiamento, as AD dependem, quase em exclusivo, das contribuições dos municípios para sobreviver, os quais nem sempre cumprem, atempadamente, as obrigações que lhes cabem nos termos do disposto no artigo 14.º do referido diploma, situação que impede o normal funcionamento dos Serviços e obriga a frequentes e constrangedores apelos ao pagamento regular daquelas comparticipações.

Existem AD que asseguram Serviços que desenvolvem actividades de méritos reconhecidos e que importa preservar, na prossecução do interesse das populações dos respectivos distritos, como sejam: as Colónias Balneares das AD de Castelo Branco e de Santarém (na Areia Branca e na Nazaré, respectivamente), o Museu Regional do Algarve (Faro), o Museu Regional Rainha D. Leonor (Beja), o Museu de Arqueologia e Etnografia do Distrito de Setúbal e os Serviços de Cultura (Biblioteca, Exposições Temporárias, Sector Editorial e Núcleo de Arqueologia) da AD de Lisboa, entre outros.

Solicita aos Senhores Presidentes das Câmaras Municipais que:

Durante este período de transição, e enquanto não for implementada outra solução, se dignem autorizar sejam liquidadas, dentro dos prazos estabelecidos por cada AD, as contribuições que cabem às respectivas autarquias, porque atrasar e/ou negar esse pagamento (independentemente dos fundamentos alegados) é ser conivente com as injustiças acima descritas contribuindo, desse modo, para desprestigiar o próprio Poder Local.

Caso o Governo pretenda acabar com as AD, não se esqueçam que estes órgãos são muito mais do que meros Serviços impessoais, acautelem os direitos dos trabalhadores que lhes estão afectos e proporcionem uma “morte digna” a estas instituições.

10 de Abril de 2002»

Sobre a AD de Faro

A propósito da extinção da Assembleia Distrital de Faro, veiculada na imprensa regional e de que AQUI demos notícia, apresentamos alguns comentários a certas posições do sr. eng.º Macário Correia, Presidente da Câmara Municipal de Tavira, proferidos há cerca de quatro anos e que, então, já versavam sobre o mesmo assunto:

«1.º A Assembleia Distrital de Faro (ADF) é uma entidade da Administração Pública Local (consignada no artigo 291.º da CRP), com independência administrativa e financeira, pelo que a tentativa de sujeitar aquele órgão às deliberações da AMAL é uma ingerência na sua autonomia.

2.º As deliberações da AMAL não vinculam a ADF e o contexto em que são abordados assuntos que dizem respeito ao funcionamento desta entidade é meramente indicativo.

3.º A designada quotização (contribuição dos municípios) para a ADF decorre do dever jurídico consubstanciado no artigo 14.º do DL n.º 5/91, de 8 de Janeiro, ao qual todos as Câmaras devem obediência, e não depende de pretensas interpretações de alguns dos seus membros.

4.º Compete, exclusivamente, ao órgão deliberativo da ADF (cuja composição é muito mais vasta do que a da AMAL) estabelecer qual a sua missão específica (manutenção do Museu Regional do Algarve) e aprovar o respectivo plano de actividade (incluindo o suporte técnico, humano e económico).

5.º A sucessiva falta de quorum da ADF, classificada como um facto bastante grave por impedir a boa gestão da entidade (conforme o disposto na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), resulta do reiterado incumprimento de alguns autarcas, facto este que em nada prestigia o Poder Local da região.

Ermelinda Toscano, 18/02/2003»

«1.º Embora se reconheça que a realização, no mesmo dia, das reuniões da ADF e da AMAL poderá facilitar a comparência dos senhores Presidentes de Câmara na respectiva assembleia distrital, é lamentável que essa seja a única forma de poder vir a conseguir, mesmo assim sem garantias de êxito, que aqueles autarcas assistam ao plenário de um órgão legalmente constituído, ao qual pertencem por inerência, e cuja existência está consignada na Constituição (artigo 291.º) e se encontra regulamentada através de legislação ordinária (Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).

2.º A reiterada ausência de alguns membros, além de representar um notório desrespeito por aqueles que cumprem, constitui uma infracção bastante grave (tipificada na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), que pode levar à perda de mandato, na medida em que a sucessiva falta de quorum da assembleia distrital impede a aprovação atempada dos instrumentos de gestão indispensáveis ao normal funcionamento da entidade (Plano de Actividades e Orçamento, Relatório de Actividades e Conta de Gerência).

3.º Atitude esta agravada com a recusa, deliberada, em assumir o compromisso financeiro para com a ADF, apesar de conscientes de que aquela obrigação resulta de uma disposição legal (artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro) e não é de carácter facultativo.

4.º Independentemente da opinião que cada um possa ter sobre o papel das assembleias distritais no actual contexto regional, não existem argumentos que justifiquem a sistemática violação da lei, sejam eles assumidos por convicção, ou mera indiferença, pelo que o comportamento acima descrito em nada dignifica o Poder Local, nem os titulares dos cargos em causa.

5.º Mesmo aceitando que a AMAL possa sugerir, de “modo informal”, temas para serem debatidos na assembleia distrital (na medida em que os senhores presidentes de Câmara são membros da ADF e, apenas nessa qualidade, podem apresentar propostas para discussão em plenário), a indicação prévia de qual deve ser o resultado das deliberações é uma ingerência na autonomia deste órgão distrital (composto, também, pelos presidentes das Assembleias Municipais e por um presidente de Junta de Freguesia por concelho), que não se pode nem deve tolerar.

6.º Por último, considera-se que qualquer solução relativa ao património, Serviços e pessoal, deve ser precedida de um estudo sério, devidamente fundamentado, distribuído a todos os membros com a devida antecedência, para que todos sejam conhecedores da situação real da ADF e possam, então, decidir qual a melhor alternativa. Quanto à “dissolução da ADF”, convém não esquecer que só a Assembleia da República tem poderes para legislar nessa matéria e que uma medida dessa natureza implica que o texto do artigo 291.º da Constituição seja alterado.

Ermelinda Toscano, 23/04/2003»

Macário extingue Assembleia Distrital

«Macário Correia, presidente da AMAL, agora intitulada “Junta Metropolitana do Algarve”, decidiu extinguir a Assembleia Distrital de Faro e distribuir os seus imóveis e funcionários pela AMAL e pelas Câmaras de Faro e Loulé, argumentando que a estrutura já não faz sentido.

Macário Correia, classificando a Assembleia Distrital como um “órgão inútil” afirma que, desde 1992, essa assembleia, apenas por uma vez, reuniu quórum para a aprovação das suas contas.

No entender do autarca de Tavira, o passo seguinte competirá ao Governo, extinguindo oficialmente uma organização que “sucede às Juntas Distritais e às Juntas de Província, criadas durante o Estado Novo”.

No caso do Algarve, a Assembleia Distrital era composta por 48 autarcas, três por cada município.

A AMAL decidiu pôr fim a uma estrutura "já inexistente na prática", distribuindo os seus três funcionários por si e pelas Câmaras de Faro e Loulé, bem como os imóveis de que era proprietária.

Os edifícios onde está instalada a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, em cujo rés-do-chão existe um museu etnográfico, e o Gabinete de Apoio Técnico, são propriedade da Assembleia.

"A última funcionária pertencente aos quadros da Assembleia foi transferida para a Câmara de Loulé", diz Macário Correia, sublinhando que, com a extinção da estrutura, "as despesas acabam e o Algarve não perde nada".»

Notícia divulgada no site da “Loulé TV”, de 4 de Dezembro de 2006.

O FORAL nas Assembleias Distritais II

O Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo – Formação para as Autarquias Locais (FORAL) – elegibilidade dos funcionários das Assembleias Distritais. DESPACHO DE ARQUIVAMENTO DA CANDIDATURA DA ASSEMBLEIA DISTRITAL DE LISBOA.

Após a leitura atenta das informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, remetidas através do ofício n.º 407771, de 12/04/2004, cuja análise jurídica fundamentou a decisão do Gestor do Eixo 1-PORLVT-QCAIII, J. A. Moura de Campos (que obteve despacho favorável do Presidente da CCDRLVT e Gestor do PORLVT, António Fonseca Ferreira, em 31/03/2004), de manter arquivada a candidatura da ADL ao programa citado em epígrafe, cumpre-me esclarecer:

PRIMEIRO PONTO

A) «Quanto à questão de as assembleias distritais fazerem parte da administração local autárquica, reafirmamos, uma vez mais, não ser esse o entendimento dos mais conceituados Autores.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3).
B) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): «...inclinamo-nos para a tese que vê no distrito uma simples circunscrição e que não considera a Assembleia Distrital e o Conselho Distrital como órgãos (autárquicos) do distrito mas como órgãos (desconcentrados) do Estado.»
C) Citando JOÃO CAUPERS (Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias): «os órgãos da administração periférica comum do Estado são os governadores civis e as assembleias distritais (cfr. Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro e Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).»
D) CONCLUSÃO da Dr.ª Teresa Alves Cardoso: «Decorre do exposto o consenso doutrinal em considerar as assembleias distritais como órgãos periféricos do Estado, não se confundindo esta administração estadual com a administração local autárquica.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4).

No que se refere à classificação das Assembleias Distritais como órgãos da «administração local do Estado», os autores por nós citados (nomeadamente, VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO), também eles conceituados, afirmam precisamente o contrário daquilo que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, consultora jurídica da CCDRLVT defende, ou seja, é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (anotações ao artigo 291.º da Constituição – Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993).

Quanto à tese, supostamente defendida por Diogo Freitas do Amaral no presente, de que as Assembleias Distritais são órgãos desconcentrados do Estado, é fundamental clarificar que essa foi uma opinião emitida antes da alteração constitucional de 1989 (portanto, quando as Assembleias Distritais eram presididas pelo Governador Civil, situação muito diferente da actual, em particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro), conforme se pode deduzir pela anotação bibliográfica que o autor faz ao indicar como fonte daquela afirmação um seu trabalho de 1984: Direito Administrativo (lições policopiadas), vol. I, pág. 824 e segs., informação esta que apenas por lapso, presume-se, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso não referiu. Todavia, este simples facto é suficiente para alterar o sentido do texto transcrito.

Continuando a falar de conceituados autores, transcreve-se parte do parecer (e respectivas “notas de rodapé”) emitido por MARCELO REBELO DE SOUSA, em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694, de 1992, do Supremo Tribunal Administrativo (já transitado em julgado), que opôs a ADL e os então Ministros da Administração Interna e do Planeamento e Administração do Território:

«Desde 1976 que sustentamos que o distrito deixou de ser uma autarquia local, nos termos dos Art.os 238.º e 263.º da Constituição, conjugados com os Art.os 237.º n.º 2, 241.º, 243.º e 244.º da Lei Fundamental.
Mantivemos a mesma opinião após revisão constitucional de 1982 e discordámos da visão de quantos, não aceitando a qualificação de autarquia local, consideravam que o distrito não era uma pessoa colectiva e a assembleia distrital e o conselho distrital eram “tout cours” órgãos desconcentrados do Estado[1].
Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º 241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro[2].
Só que, seja o distrito autarquia local, pessoa colectiva não autárquica ou, por absurdo, mera circunscrição administrativa, tal qualificação não impede nem altera a conclusão que retirámos quanto à sucessão da lei no tempo[3].»

Assim sendo, longe está o tão apregoado “consenso doutrinal” que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso considera existir sobre a matéria, já que, afinal, apenas um de entre os dois autores que cita parece apoiar essa posição, contrariamente aos vários especialista por nós referidos, entre os quais: Gomes Canotilho, Vital Moreira e Marcelo Rebelo de Sousa.

Ou seja, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, além de não proceder à análise do articulado do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como seria de esperar, fundamenta a sua opinião na justificação que aquele jurista apresenta e que, a nosso ver, é insuficiente, já que João Caupers se limita a referir, laconicamente, que as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» não apresentando quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.

SEGUNDO PONTO

A) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): os órgãos locais do Estado, categoria onde a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do Estado.»
B) Quanto à administração autónoma, o mesmo autor refere que é «aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3-4).

Convém lembrar que, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro (importante será referir que, estranhamente, este é um diploma que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso nunca analisa) as Assembleias Distritais:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».

Face ao exposto, conjugando a interpretação do diploma atrás citado com as duas afirmações anteriores (aliás, ambas transcritas pela própria Dr.ª Teresa Alves Cardoso), e cruzando esses elementos com a opinião manifestada por Marcelo Rebelo de Sousa, uma certeza se nos apresenta:
as Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério!!), consequentemente, não podem pertencer «à administração local ou periférica do Estado».

Atentos que estamos à preocupação da Dr.ª Teresa Alves Cardoso em não agir “ao arrepio” das normas legais vigentes, é caso para pensar que esse princípio não se aplica a todos os casos: estando as Assembleias Distritais também elas sujeitas a «diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores», como é possível que o Tribunal de Contas, por exemplo, não tenha detectado, ainda, em 13 anos de vigência do Decreto-Lei n.º 5/91 e muitas contas analisadas, que estas entidades têm vindo a actuar à margem da lei (na óptica daquela jurista) ao apresentarem orçamentos autónomos e serem titulares de património próprio (que gerem de forma independente)? E porque razão a Inspecção-Geral da Administração do Território, quando em Outubro de 1991 realizou uma inspecção ordinária à ADL, insistiu no cumprimento da legislação aplicável aos órgãos autárquicos? E, mais tarde, em 1992, a Inspecção-Geral de Finanças?

Portanto, é de referir, mais uma vez, que enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, e de âmbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local (concorde-se, ou não, com a sua existência!), facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.

TERCEIRO PONTO

A) «Não podem as estruturas do PORLVT alargar o âmbito de beneficiários ao arrepio do que está previsto no Complemento de Programação, sob pena de terem de responder, no âmbito dos diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores.». «As assembleias distritais não se incluem nas entidades beneficiárias da medida 1.4 do PORLVT».
C) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrados.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4-5).

Nos termos do n.º 3 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE (versão disponível para download no site da CCDRLVT) «são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [n.º 1:«considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço»] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.»

Apesar de ser evidente que as Assembleias Distritais cabem na designação genérica a que, supostamente, aquele regulamento deve obedecer, o certo é que elas foram excluídas do Complemento de Programação elaborado pela CCDRLVT e não constam, efectivamente, do elenco taxativo apresentado. Incluir as Assembleias Distritais no leque de entidades beneficiárias seria, apenas, corrigir uma situação injusta e não adoptar um comportamento irregular, passível de penalização, conforme nos querem fazer crer.

O n.º 4 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE refere, contudo, que «consideram-se destinatários finais os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»

E aquela palavra, designadamente (nunca mencionada pela Dr.ª Teresa Alves Cardoso), faz toda a diferença (e dispensa formação específica nas áreas do direito e/ou da linguística para a interpretar de forma correcta): isto é, além das entidades enumeradas, está prevista a possibilidade de existirem outras não citadas. Ou seja, embora as Assembleias Distritais não constem como entidades beneficiárias, os seus trabalhadores (a quem a própria CCDRLVT admite que se lhes aplica o estatuto da Administração Pública Local – v. Informação n.º 1-A/EAT/2004, de 15/01/2004, p. 4) podem ser considerados destinatários finais da Medida 1.4, ao contrário do que afirma aquela consultora jurídica.

QUARTO PONTO

A) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
B) «Caso as assembleias distritais entendam que a formação a realizar no âmbito da Medida 1.4 do Eixo 1 do PORLVT é a mais adequada aos seus funcionários, poderão apresentar ao Gestor do PORLVT uma proposta fundamentada, a fim de a mesma ser analisada e proposta uma alteração em sede de reprogramação do PORLVT.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 5).
C) «Face às conclusões contidas nos referidos documentos [informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004] e que mereceram concordância do Gestor do programa Operacional, a candidatura apresentada por esse organismo, mantém-se arquivada, sendo intenção da gestão do Programa Operacional propor uma alteração ao Complemento de Programação, de modo a contemplar a situação destes funcionários.» (Ofício da CCDRLVT n.º 407771, de 12/04/2004).

Depois de tudo o que atrás ficou dito, assim como na nossa informação anterior (e que aqui se dá por inteiramente reproduzida), pouco mais se pode acrescentar em defesa da incongruência que representa inserir as Assembleias Distritais numa medida destinada a organismos da «Administração Central Regionalmente Desconcentrada».

Todavia, cumpre-nos voltar a insistir que, após a entrada em vigor do Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser presididas pelo Governador Civil e passaram a ter autonomia patrimonial, administrativa e financeira, pelo que, contrariamente à conclusão do parecer jurídico da CCDRLVT, não podem ser consideradas órgãos desconcentrados da Administração Central, conforme assim o afirmam os dois conceituados constitucionalistas, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, por nós já citados, e cuja opinião a seguir se transcreve, novamente:
«Não é líquido o que deve entender-se por subsistência da divisão distrital (n.º 1), nomeadamente quanto a saber se a estrutura prevista no n.º 2 significa a manutenção de uma “autarquia distrital” ou apenas uma “organização de coordenação intermunicipal”. É agora inequívoco, depois da revisão de 1989, que se não trata nem de uma estrutura de “administração periférica do Estado” nem sequer de uma “estrutura mista” de articulação entre o Estado e os municípios, diferentemente do que poderia dar a entender a redacção originária, em que o governador civil integrava a assembleia distrital, à qual presidia mesmo.»

Estando as Assembleias Distritais sujeitas às mesmas regras de funcionamento que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º do Decreto--Lei n.º 5/91), é óbvio que a formação profissional dos seus funcionários só pode estar assente nesse pressuposto, ou seja, o conteúdo lectivo das acções de formação profissional deve ser vocacionado para a especificidade da Administração Local (como acontece com o curso de pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada que a funcionária da ADL se encontra a frequentar) porque é essa a realidade orgânica das entidades onde exercem funções.

Finalmente, apesar da promessa de irem propor «em sede de reprogramação do PORLVT» uma «alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais» (cujos conteúdo e horizonte temporal, de apresentação da proposta à UE e previsão da sua aplicação interna, não explicitam), o certo é que a candidatura da Assembleia Distrital de Lisboa ao FORAL foi liminarmente recusada e nenhum dos argumentos por nós referidos foi considerado suficiente para que o pedido de reapreciação do primeiro despacho de arquivamento fosse reconsiderado.

Como tal, que garantias têm as Assembleias Distritais de que a injustiça de que os seus trabalhadores estão a ser alvo irá ser convenientemente tratada pela CCDRLVT quando, até à data, se têm mostrado tão intransigentes e, sobretudo, desconhecedores do regime jurídico aplicável a estas entidades?

Sendo este um problema que se está a colocar hoje, independentemente de se virem a encontrar soluções que resolvam situações futuras, perante a posição assumida pela CCDRLVT só resta uma solução: recorrer à via judicial para reconhecimento de um direito que está a ser negado no presente, ou seja, encetar as diligências necessárias para que o tribunal se pronuncie sobre a matéria, de forma isenta e vinculativa.

Maria Ermelinda Toscano
Lisboa, 28 de Abril de 2004

DESDE MEADOS DE 2006, AS ASSEMBLEIAS DISTRITAIS PASSARAM A SER CONSIDERADAS "ENTIDADES BENEFICIÁRIAS" E OS SEUS FUNCIONÁRIOS JÁ PODEM FREQUENTAR ACÇÕES DE FORMAÇÃO SUBSÍDIADAS PELO PROGRAMA FORAL. UMA LUTA QUE VALEU A PENA!

[1] Neste sentido v. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, p. 534-535.
[2] Em conformidade com o que fica dito, não pensamos que se possa interpretar a revisão constitucional de 1989 e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como apontando para a inserção do distrito no rol das autarquias locais como, neste particular, parece dar a entender o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/91, acima citado.
[3] Cousa diversa é termos de observar, “de jure condendo” que o regime legal vigente para o distrito não só vai mais longe do que o previsto na Constituição para uma realidade transitória, como em vez de evoluir logicamente para a conversão de assembleia distrital em órgão desconcentrado do Estado, embora “sui generis” pela sua base constitucional de autarcas municipais, está a sedimentar uma pessoa colectiva não autárquica dificilmente compatível com a lógica do Poder Local decorrente da Constituição e virtual criadora dos maiores problemas jurídicos no relacionamento com o Estado, por um lado, e municípios por outro.