O FORAL nas Assembleias Distritais II
O Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo – Formação para as Autarquias Locais (FORAL) – elegibilidade dos funcionários das Assembleias Distritais. DESPACHO DE ARQUIVAMENTO DA CANDIDATURA DA ASSEMBLEIA DISTRITAL DE LISBOA.
Após a leitura atenta das informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, remetidas através do ofício n.º 407771, de 12/04/2004, cuja análise jurídica fundamentou a decisão do Gestor do Eixo 1-PORLVT-QCAIII, J. A. Moura de Campos (que obteve despacho favorável do Presidente da CCDRLVT e Gestor do PORLVT, António Fonseca Ferreira, em 31/03/2004), de manter arquivada a candidatura da ADL ao programa citado em epígrafe, cumpre-me esclarecer:
PRIMEIRO PONTO
A) «Quanto à questão de as assembleias distritais fazerem parte da administração local autárquica, reafirmamos, uma vez mais, não ser esse o entendimento dos mais conceituados Autores.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3).
B) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): «...inclinamo-nos para a tese que vê no distrito uma simples circunscrição e que não considera a Assembleia Distrital e o Conselho Distrital como órgãos (autárquicos) do distrito mas como órgãos (desconcentrados) do Estado.»
C) Citando JOÃO CAUPERS (Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias): «os órgãos da administração periférica comum do Estado são os governadores civis e as assembleias distritais (cfr. Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro e Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).»
D) CONCLUSÃO da Dr.ª Teresa Alves Cardoso: «Decorre do exposto o consenso doutrinal em considerar as assembleias distritais como órgãos periféricos do Estado, não se confundindo esta administração estadual com a administração local autárquica.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4).
No que se refere à classificação das Assembleias Distritais como órgãos da «administração local do Estado», os autores por nós citados (nomeadamente, VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO), também eles conceituados, afirmam precisamente o contrário daquilo que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, consultora jurídica da CCDRLVT defende, ou seja, é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (anotações ao artigo 291.º da Constituição – Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993).
Quanto à tese, supostamente defendida por Diogo Freitas do Amaral no presente, de que as Assembleias Distritais são órgãos desconcentrados do Estado, é fundamental clarificar que essa foi uma opinião emitida antes da alteração constitucional de 1989 (portanto, quando as Assembleias Distritais eram presididas pelo Governador Civil, situação muito diferente da actual, em particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro), conforme se pode deduzir pela anotação bibliográfica que o autor faz ao indicar como fonte daquela afirmação um seu trabalho de 1984: Direito Administrativo (lições policopiadas), vol. I, pág. 824 e segs., informação esta que apenas por lapso, presume-se, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso não referiu. Todavia, este simples facto é suficiente para alterar o sentido do texto transcrito.
Continuando a falar de conceituados autores, transcreve-se parte do parecer (e respectivas “notas de rodapé”) emitido por MARCELO REBELO DE SOUSA, em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694, de 1992, do Supremo Tribunal Administrativo (já transitado em julgado), que opôs a ADL e os então Ministros da Administração Interna e do Planeamento e Administração do Território:
«Desde 1976 que sustentamos que o distrito deixou de ser uma autarquia local, nos termos dos Art.os 238.º e 263.º da Constituição, conjugados com os Art.os 237.º n.º 2, 241.º, 243.º e 244.º da Lei Fundamental.
Mantivemos a mesma opinião após revisão constitucional de 1982 e discordámos da visão de quantos, não aceitando a qualificação de autarquia local, consideravam que o distrito não era uma pessoa colectiva e a assembleia distrital e o conselho distrital eram “tout cours” órgãos desconcentrados do Estado[1].
Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º 241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro[2].
Só que, seja o distrito autarquia local, pessoa colectiva não autárquica ou, por absurdo, mera circunscrição administrativa, tal qualificação não impede nem altera a conclusão que retirámos quanto à sucessão da lei no tempo[3].»
Assim sendo, longe está o tão apregoado “consenso doutrinal” que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso considera existir sobre a matéria, já que, afinal, apenas um de entre os dois autores que cita parece apoiar essa posição, contrariamente aos vários especialista por nós referidos, entre os quais: Gomes Canotilho, Vital Moreira e Marcelo Rebelo de Sousa.
Ou seja, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, além de não proceder à análise do articulado do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como seria de esperar, fundamenta a sua opinião na justificação que aquele jurista apresenta e que, a nosso ver, é insuficiente, já que João Caupers se limita a referir, laconicamente, que as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» não apresentando quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.
SEGUNDO PONTO
A) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): os órgãos locais do Estado, categoria onde a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do Estado.»
B) Quanto à administração autónoma, o mesmo autor refere que é «aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3-4).
Convém lembrar que, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro (importante será referir que, estranhamente, este é um diploma que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso nunca analisa) as Assembleias Distritais:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».
Face ao exposto, conjugando a interpretação do diploma atrás citado com as duas afirmações anteriores (aliás, ambas transcritas pela própria Dr.ª Teresa Alves Cardoso), e cruzando esses elementos com a opinião manifestada por Marcelo Rebelo de Sousa, uma certeza se nos apresenta:
as Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério!!), consequentemente, não podem pertencer «à administração local ou periférica do Estado».
Atentos que estamos à preocupação da Dr.ª Teresa Alves Cardoso em não agir “ao arrepio” das normas legais vigentes, é caso para pensar que esse princípio não se aplica a todos os casos: estando as Assembleias Distritais também elas sujeitas a «diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores», como é possível que o Tribunal de Contas, por exemplo, não tenha detectado, ainda, em 13 anos de vigência do Decreto-Lei n.º 5/91 e muitas contas analisadas, que estas entidades têm vindo a actuar à margem da lei (na óptica daquela jurista) ao apresentarem orçamentos autónomos e serem titulares de património próprio (que gerem de forma independente)? E porque razão a Inspecção-Geral da Administração do Território, quando em Outubro de 1991 realizou uma inspecção ordinária à ADL, insistiu no cumprimento da legislação aplicável aos órgãos autárquicos? E, mais tarde, em 1992, a Inspecção-Geral de Finanças?
Portanto, é de referir, mais uma vez, que enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, e de âmbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local (concorde-se, ou não, com a sua existência!), facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.
TERCEIRO PONTO
A) «Não podem as estruturas do PORLVT alargar o âmbito de beneficiários ao arrepio do que está previsto no Complemento de Programação, sob pena de terem de responder, no âmbito dos diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores.». «As assembleias distritais não se incluem nas entidades beneficiárias da medida 1.4 do PORLVT».
C) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrados.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4-5).
Nos termos do n.º 3 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE (versão disponível para download no site da CCDRLVT) «são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [n.º 1:«considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço»] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.»
Apesar de ser evidente que as Assembleias Distritais cabem na designação genérica a que, supostamente, aquele regulamento deve obedecer, o certo é que elas foram excluídas do Complemento de Programação elaborado pela CCDRLVT e não constam, efectivamente, do elenco taxativo apresentado. Incluir as Assembleias Distritais no leque de entidades beneficiárias seria, apenas, corrigir uma situação injusta e não adoptar um comportamento irregular, passível de penalização, conforme nos querem fazer crer.
O n.º 4 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE refere, contudo, que «consideram-se destinatários finais os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»
E aquela palavra, designadamente (nunca mencionada pela Dr.ª Teresa Alves Cardoso), faz toda a diferença (e dispensa formação específica nas áreas do direito e/ou da linguística para a interpretar de forma correcta): isto é, além das entidades enumeradas, está prevista a possibilidade de existirem outras não citadas. Ou seja, embora as Assembleias Distritais não constem como entidades beneficiárias, os seus trabalhadores (a quem a própria CCDRLVT admite que se lhes aplica o estatuto da Administração Pública Local – v. Informação n.º 1-A/EAT/2004, de 15/01/2004, p. 4) podem ser considerados destinatários finais da Medida 1.4, ao contrário do que afirma aquela consultora jurídica.
QUARTO PONTO
A) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
B) «Caso as assembleias distritais entendam que a formação a realizar no âmbito da Medida 1.4 do Eixo 1 do PORLVT é a mais adequada aos seus funcionários, poderão apresentar ao Gestor do PORLVT uma proposta fundamentada, a fim de a mesma ser analisada e proposta uma alteração em sede de reprogramação do PORLVT.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 5).
C) «Face às conclusões contidas nos referidos documentos [informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004] e que mereceram concordância do Gestor do programa Operacional, a candidatura apresentada por esse organismo, mantém-se arquivada, sendo intenção da gestão do Programa Operacional propor uma alteração ao Complemento de Programação, de modo a contemplar a situação destes funcionários.» (Ofício da CCDRLVT n.º 407771, de 12/04/2004).
Depois de tudo o que atrás ficou dito, assim como na nossa informação anterior (e que aqui se dá por inteiramente reproduzida), pouco mais se pode acrescentar em defesa da incongruência que representa inserir as Assembleias Distritais numa medida destinada a organismos da «Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
Todavia, cumpre-nos voltar a insistir que, após a entrada em vigor do Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser presididas pelo Governador Civil e passaram a ter autonomia patrimonial, administrativa e financeira, pelo que, contrariamente à conclusão do parecer jurídico da CCDRLVT, não podem ser consideradas órgãos desconcentrados da Administração Central, conforme assim o afirmam os dois conceituados constitucionalistas, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, por nós já citados, e cuja opinião a seguir se transcreve, novamente:
«Não é líquido o que deve entender-se por subsistência da divisão distrital (n.º 1), nomeadamente quanto a saber se a estrutura prevista no n.º 2 significa a manutenção de uma “autarquia distrital” ou apenas uma “organização de coordenação intermunicipal”. É agora inequívoco, depois da revisão de 1989, que se não trata nem de uma estrutura de “administração periférica do Estado” nem sequer de uma “estrutura mista” de articulação entre o Estado e os municípios, diferentemente do que poderia dar a entender a redacção originária, em que o governador civil integrava a assembleia distrital, à qual presidia mesmo.»
Estando as Assembleias Distritais sujeitas às mesmas regras de funcionamento que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º do Decreto--Lei n.º 5/91), é óbvio que a formação profissional dos seus funcionários só pode estar assente nesse pressuposto, ou seja, o conteúdo lectivo das acções de formação profissional deve ser vocacionado para a especificidade da Administração Local (como acontece com o curso de pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada que a funcionária da ADL se encontra a frequentar) porque é essa a realidade orgânica das entidades onde exercem funções.
Finalmente, apesar da promessa de irem propor «em sede de reprogramação do PORLVT» uma «alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais» (cujos conteúdo e horizonte temporal, de apresentação da proposta à UE e previsão da sua aplicação interna, não explicitam), o certo é que a candidatura da Assembleia Distrital de Lisboa ao FORAL foi liminarmente recusada e nenhum dos argumentos por nós referidos foi considerado suficiente para que o pedido de reapreciação do primeiro despacho de arquivamento fosse reconsiderado.
Como tal, que garantias têm as Assembleias Distritais de que a injustiça de que os seus trabalhadores estão a ser alvo irá ser convenientemente tratada pela CCDRLVT quando, até à data, se têm mostrado tão intransigentes e, sobretudo, desconhecedores do regime jurídico aplicável a estas entidades?
Sendo este um problema que se está a colocar hoje, independentemente de se virem a encontrar soluções que resolvam situações futuras, perante a posição assumida pela CCDRLVT só resta uma solução: recorrer à via judicial para reconhecimento de um direito que está a ser negado no presente, ou seja, encetar as diligências necessárias para que o tribunal se pronuncie sobre a matéria, de forma isenta e vinculativa.
Após a leitura atenta das informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, remetidas através do ofício n.º 407771, de 12/04/2004, cuja análise jurídica fundamentou a decisão do Gestor do Eixo 1-PORLVT-QCAIII, J. A. Moura de Campos (que obteve despacho favorável do Presidente da CCDRLVT e Gestor do PORLVT, António Fonseca Ferreira, em 31/03/2004), de manter arquivada a candidatura da ADL ao programa citado em epígrafe, cumpre-me esclarecer:
PRIMEIRO PONTO
A) «Quanto à questão de as assembleias distritais fazerem parte da administração local autárquica, reafirmamos, uma vez mais, não ser esse o entendimento dos mais conceituados Autores.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3).
B) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): «...inclinamo-nos para a tese que vê no distrito uma simples circunscrição e que não considera a Assembleia Distrital e o Conselho Distrital como órgãos (autárquicos) do distrito mas como órgãos (desconcentrados) do Estado.»
C) Citando JOÃO CAUPERS (Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias): «os órgãos da administração periférica comum do Estado são os governadores civis e as assembleias distritais (cfr. Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro e Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).»
D) CONCLUSÃO da Dr.ª Teresa Alves Cardoso: «Decorre do exposto o consenso doutrinal em considerar as assembleias distritais como órgãos periféricos do Estado, não se confundindo esta administração estadual com a administração local autárquica.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4).
No que se refere à classificação das Assembleias Distritais como órgãos da «administração local do Estado», os autores por nós citados (nomeadamente, VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO), também eles conceituados, afirmam precisamente o contrário daquilo que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, consultora jurídica da CCDRLVT defende, ou seja, é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (anotações ao artigo 291.º da Constituição – Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993).
Quanto à tese, supostamente defendida por Diogo Freitas do Amaral no presente, de que as Assembleias Distritais são órgãos desconcentrados do Estado, é fundamental clarificar que essa foi uma opinião emitida antes da alteração constitucional de 1989 (portanto, quando as Assembleias Distritais eram presididas pelo Governador Civil, situação muito diferente da actual, em particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro), conforme se pode deduzir pela anotação bibliográfica que o autor faz ao indicar como fonte daquela afirmação um seu trabalho de 1984: Direito Administrativo (lições policopiadas), vol. I, pág. 824 e segs., informação esta que apenas por lapso, presume-se, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso não referiu. Todavia, este simples facto é suficiente para alterar o sentido do texto transcrito.
Continuando a falar de conceituados autores, transcreve-se parte do parecer (e respectivas “notas de rodapé”) emitido por MARCELO REBELO DE SOUSA, em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694, de 1992, do Supremo Tribunal Administrativo (já transitado em julgado), que opôs a ADL e os então Ministros da Administração Interna e do Planeamento e Administração do Território:
«Desde 1976 que sustentamos que o distrito deixou de ser uma autarquia local, nos termos dos Art.os 238.º e 263.º da Constituição, conjugados com os Art.os 237.º n.º 2, 241.º, 243.º e 244.º da Lei Fundamental.
Mantivemos a mesma opinião após revisão constitucional de 1982 e discordámos da visão de quantos, não aceitando a qualificação de autarquia local, consideravam que o distrito não era uma pessoa colectiva e a assembleia distrital e o conselho distrital eram “tout cours” órgãos desconcentrados do Estado[1].
Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º 241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro[2].
Só que, seja o distrito autarquia local, pessoa colectiva não autárquica ou, por absurdo, mera circunscrição administrativa, tal qualificação não impede nem altera a conclusão que retirámos quanto à sucessão da lei no tempo[3].»
Assim sendo, longe está o tão apregoado “consenso doutrinal” que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso considera existir sobre a matéria, já que, afinal, apenas um de entre os dois autores que cita parece apoiar essa posição, contrariamente aos vários especialista por nós referidos, entre os quais: Gomes Canotilho, Vital Moreira e Marcelo Rebelo de Sousa.
Ou seja, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, além de não proceder à análise do articulado do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como seria de esperar, fundamenta a sua opinião na justificação que aquele jurista apresenta e que, a nosso ver, é insuficiente, já que João Caupers se limita a referir, laconicamente, que as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» não apresentando quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.
SEGUNDO PONTO
A) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): os órgãos locais do Estado, categoria onde a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do Estado.»
B) Quanto à administração autónoma, o mesmo autor refere que é «aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3-4).
Convém lembrar que, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro (importante será referir que, estranhamente, este é um diploma que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso nunca analisa) as Assembleias Distritais:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».
Face ao exposto, conjugando a interpretação do diploma atrás citado com as duas afirmações anteriores (aliás, ambas transcritas pela própria Dr.ª Teresa Alves Cardoso), e cruzando esses elementos com a opinião manifestada por Marcelo Rebelo de Sousa, uma certeza se nos apresenta:
as Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério!!), consequentemente, não podem pertencer «à administração local ou periférica do Estado».
Atentos que estamos à preocupação da Dr.ª Teresa Alves Cardoso em não agir “ao arrepio” das normas legais vigentes, é caso para pensar que esse princípio não se aplica a todos os casos: estando as Assembleias Distritais também elas sujeitas a «diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores», como é possível que o Tribunal de Contas, por exemplo, não tenha detectado, ainda, em 13 anos de vigência do Decreto-Lei n.º 5/91 e muitas contas analisadas, que estas entidades têm vindo a actuar à margem da lei (na óptica daquela jurista) ao apresentarem orçamentos autónomos e serem titulares de património próprio (que gerem de forma independente)? E porque razão a Inspecção-Geral da Administração do Território, quando em Outubro de 1991 realizou uma inspecção ordinária à ADL, insistiu no cumprimento da legislação aplicável aos órgãos autárquicos? E, mais tarde, em 1992, a Inspecção-Geral de Finanças?
Portanto, é de referir, mais uma vez, que enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, e de âmbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local (concorde-se, ou não, com a sua existência!), facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.
TERCEIRO PONTO
A) «Não podem as estruturas do PORLVT alargar o âmbito de beneficiários ao arrepio do que está previsto no Complemento de Programação, sob pena de terem de responder, no âmbito dos diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores.». «As assembleias distritais não se incluem nas entidades beneficiárias da medida 1.4 do PORLVT».
C) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrados.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4-5).
Nos termos do n.º 3 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE (versão disponível para download no site da CCDRLVT) «são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [n.º 1:«considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço»] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.»
Apesar de ser evidente que as Assembleias Distritais cabem na designação genérica a que, supostamente, aquele regulamento deve obedecer, o certo é que elas foram excluídas do Complemento de Programação elaborado pela CCDRLVT e não constam, efectivamente, do elenco taxativo apresentado. Incluir as Assembleias Distritais no leque de entidades beneficiárias seria, apenas, corrigir uma situação injusta e não adoptar um comportamento irregular, passível de penalização, conforme nos querem fazer crer.
O n.º 4 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE refere, contudo, que «consideram-se destinatários finais os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»
E aquela palavra, designadamente (nunca mencionada pela Dr.ª Teresa Alves Cardoso), faz toda a diferença (e dispensa formação específica nas áreas do direito e/ou da linguística para a interpretar de forma correcta): isto é, além das entidades enumeradas, está prevista a possibilidade de existirem outras não citadas. Ou seja, embora as Assembleias Distritais não constem como entidades beneficiárias, os seus trabalhadores (a quem a própria CCDRLVT admite que se lhes aplica o estatuto da Administração Pública Local – v. Informação n.º 1-A/EAT/2004, de 15/01/2004, p. 4) podem ser considerados destinatários finais da Medida 1.4, ao contrário do que afirma aquela consultora jurídica.
QUARTO PONTO
A) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
B) «Caso as assembleias distritais entendam que a formação a realizar no âmbito da Medida 1.4 do Eixo 1 do PORLVT é a mais adequada aos seus funcionários, poderão apresentar ao Gestor do PORLVT uma proposta fundamentada, a fim de a mesma ser analisada e proposta uma alteração em sede de reprogramação do PORLVT.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 5).
C) «Face às conclusões contidas nos referidos documentos [informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004] e que mereceram concordância do Gestor do programa Operacional, a candidatura apresentada por esse organismo, mantém-se arquivada, sendo intenção da gestão do Programa Operacional propor uma alteração ao Complemento de Programação, de modo a contemplar a situação destes funcionários.» (Ofício da CCDRLVT n.º 407771, de 12/04/2004).
Depois de tudo o que atrás ficou dito, assim como na nossa informação anterior (e que aqui se dá por inteiramente reproduzida), pouco mais se pode acrescentar em defesa da incongruência que representa inserir as Assembleias Distritais numa medida destinada a organismos da «Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
Todavia, cumpre-nos voltar a insistir que, após a entrada em vigor do Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser presididas pelo Governador Civil e passaram a ter autonomia patrimonial, administrativa e financeira, pelo que, contrariamente à conclusão do parecer jurídico da CCDRLVT, não podem ser consideradas órgãos desconcentrados da Administração Central, conforme assim o afirmam os dois conceituados constitucionalistas, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, por nós já citados, e cuja opinião a seguir se transcreve, novamente:
«Não é líquido o que deve entender-se por subsistência da divisão distrital (n.º 1), nomeadamente quanto a saber se a estrutura prevista no n.º 2 significa a manutenção de uma “autarquia distrital” ou apenas uma “organização de coordenação intermunicipal”. É agora inequívoco, depois da revisão de 1989, que se não trata nem de uma estrutura de “administração periférica do Estado” nem sequer de uma “estrutura mista” de articulação entre o Estado e os municípios, diferentemente do que poderia dar a entender a redacção originária, em que o governador civil integrava a assembleia distrital, à qual presidia mesmo.»
Estando as Assembleias Distritais sujeitas às mesmas regras de funcionamento que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º do Decreto--Lei n.º 5/91), é óbvio que a formação profissional dos seus funcionários só pode estar assente nesse pressuposto, ou seja, o conteúdo lectivo das acções de formação profissional deve ser vocacionado para a especificidade da Administração Local (como acontece com o curso de pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada que a funcionária da ADL se encontra a frequentar) porque é essa a realidade orgânica das entidades onde exercem funções.
Finalmente, apesar da promessa de irem propor «em sede de reprogramação do PORLVT» uma «alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais» (cujos conteúdo e horizonte temporal, de apresentação da proposta à UE e previsão da sua aplicação interna, não explicitam), o certo é que a candidatura da Assembleia Distrital de Lisboa ao FORAL foi liminarmente recusada e nenhum dos argumentos por nós referidos foi considerado suficiente para que o pedido de reapreciação do primeiro despacho de arquivamento fosse reconsiderado.
Como tal, que garantias têm as Assembleias Distritais de que a injustiça de que os seus trabalhadores estão a ser alvo irá ser convenientemente tratada pela CCDRLVT quando, até à data, se têm mostrado tão intransigentes e, sobretudo, desconhecedores do regime jurídico aplicável a estas entidades?
Sendo este um problema que se está a colocar hoje, independentemente de se virem a encontrar soluções que resolvam situações futuras, perante a posição assumida pela CCDRLVT só resta uma solução: recorrer à via judicial para reconhecimento de um direito que está a ser negado no presente, ou seja, encetar as diligências necessárias para que o tribunal se pronuncie sobre a matéria, de forma isenta e vinculativa.
Maria Ermelinda Toscano
Lisboa, 28 de Abril de 2004
DESDE MEADOS DE 2006, AS ASSEMBLEIAS DISTRITAIS PASSARAM A SER CONSIDERADAS "ENTIDADES BENEFICIÁRIAS" E OS SEUS FUNCIONÁRIOS JÁ PODEM FREQUENTAR ACÇÕES DE FORMAÇÃO SUBSÍDIADAS PELO PROGRAMA FORAL. UMA LUTA QUE VALEU A PENA!
[1] Neste sentido v. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, p. 534-535.
[2] Em conformidade com o que fica dito, não pensamos que se possa interpretar a revisão constitucional de 1989 e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como apontando para a inserção do distrito no rol das autarquias locais como, neste particular, parece dar a entender o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/91, acima citado.
[3] Cousa diversa é termos de observar, “de jure condendo” que o regime legal vigente para o distrito não só vai mais longe do que o previsto na Constituição para uma realidade transitória, como em vez de evoluir logicamente para a conversão de assembleia distrital em órgão desconcentrado do Estado, embora “sui generis” pela sua base constitucional de autarcas municipais, está a sedimentar uma pessoa colectiva não autárquica dificilmente compatível com a lógica do Poder Local decorrente da Constituição e virtual criadora dos maiores problemas jurídicos no relacionamento com o Estado, por um lado, e municípios por outro.
[1] Neste sentido v. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, p. 534-535.
[2] Em conformidade com o que fica dito, não pensamos que se possa interpretar a revisão constitucional de 1989 e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como apontando para a inserção do distrito no rol das autarquias locais como, neste particular, parece dar a entender o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/91, acima citado.
[3] Cousa diversa é termos de observar, “de jure condendo” que o regime legal vigente para o distrito não só vai mais longe do que o previsto na Constituição para uma realidade transitória, como em vez de evoluir logicamente para a conversão de assembleia distrital em órgão desconcentrado do Estado, embora “sui generis” pela sua base constitucional de autarcas municipais, está a sedimentar uma pessoa colectiva não autárquica dificilmente compatível com a lógica do Poder Local decorrente da Constituição e virtual criadora dos maiores problemas jurídicos no relacionamento com o Estado, por um lado, e municípios por outro.
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