O Programa FORAL nas Assembleias Distritais
NOTA INTRODUTÓRIA
Em 25 de Outubro de 2003, uma funcionária da Assembleia Distrital de Lisboa (ADL) começou a frequentar, por conveniência de serviço, a pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada, da Universidade Independente.
Havendo a possibilidade daquele curso ser financiado por fundos comunitários no âmbito do Programa de Formação para as Autarquias Locais (FORAL), conforme indicação expressa do Dr. Miguel Oliveira (Coordenador daquela pós-graduação), foram solicitados, à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), esclarecimentos quanto ao processo de candidatura da ADL.
Todavia, a CCDRLVT esclareceu a ADL de que as Assembleias Distritais não estavam abrangidas pelo FORAL em virtude de não constarem do elenco de entidades beneficiárias daquela medida.
Por considerar aquela exclusão bastante injusta, a ADL solicitou ao Gestor do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT) um parecer sobre a sua elegibilidade como beneficiária final do financiamento previsto no Eixo Prioritário I – Medida 1.4, em 7 de Novembro de 2003.
Apesar da posição que a CCDRLVT tinha sobre as Assembleias Distritais, o Eng.º Moura de Campos (Gestor do Eixo Prioritário I) telefonou ao Presidente da ADL, em Janeiro de 2004, e aconselhou os Serviços a apresentarem a candidatura, porque estavam a pensar solicitar a Bruxelas a alteração da situação.
Reunida toda a documentação necessária, a ADL acabou por formalizar a sua candidatura em 19 de Fevereiro de 2004.
Contudo, em 8 de Março de 2004, o Gestor do Eixo I (Eng.º Moura de Campos), informou a ADL de que «atendendo aos condicionalismos existentes, a candidatura apresentada e a que coube o código 1.4/195, vai ser arquivada», mesmo antes de terem cumprido a promessa de, «em sede de reprogramação do PORLVT», propor «uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais».
Havendo a possibilidade daquele curso ser financiado por fundos comunitários no âmbito do Programa de Formação para as Autarquias Locais (FORAL), conforme indicação expressa do Dr. Miguel Oliveira (Coordenador daquela pós-graduação), foram solicitados, à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), esclarecimentos quanto ao processo de candidatura da ADL.
Todavia, a CCDRLVT esclareceu a ADL de que as Assembleias Distritais não estavam abrangidas pelo FORAL em virtude de não constarem do elenco de entidades beneficiárias daquela medida.
Por considerar aquela exclusão bastante injusta, a ADL solicitou ao Gestor do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT) um parecer sobre a sua elegibilidade como beneficiária final do financiamento previsto no Eixo Prioritário I – Medida 1.4, em 7 de Novembro de 2003.
Apesar da posição que a CCDRLVT tinha sobre as Assembleias Distritais, o Eng.º Moura de Campos (Gestor do Eixo Prioritário I) telefonou ao Presidente da ADL, em Janeiro de 2004, e aconselhou os Serviços a apresentarem a candidatura, porque estavam a pensar solicitar a Bruxelas a alteração da situação.
Reunida toda a documentação necessária, a ADL acabou por formalizar a sua candidatura em 19 de Fevereiro de 2004.
Contudo, em 8 de Março de 2004, o Gestor do Eixo I (Eng.º Moura de Campos), informou a ADL de que «atendendo aos condicionalismos existentes, a candidatura apresentada e a que coube o código 1.4/195, vai ser arquivada», mesmo antes de terem cumprido a promessa de, «em sede de reprogramação do PORLVT», propor «uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais».
ANÁLISE DA SITUAÇÃO
Cabe-nos, agora, analisar os fundamentos que levaram ao arquivamento (ou seja, à não aceitação) da candidatura da ADL, muito embora a essência da nossa argumentação já tenha sido apresentada à CCDRLVT em Novembro de 2003 (nosso ofício n.º 406).
Por se desconhecer o teor do parecer que serviu de base ao indeferimento da candidatura da ADL, a presente exposição assenta numa procura exaustiva de informação que solidifique a posição por nós defendida.
Primeiro ponto
«As assembleias distritais não são beneficiárias da medida 1.4 - Formação para o Desenvolvimento do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT)» porque «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração local autárquica».
Antes de expor as nossas razões, vejamos o que vários especialistas dizem sobre a matéria em análise.
Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais» (Curso de Direito Administrativo, vol. I).
Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com a esfera jurídica dos administrados» (Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III).
Por último, na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (Constituição da República Portuguesa Anotada – comentários ao artigo 291.º).
Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas apenas uma mera circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».
E se ainda subsistem dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre as Assembleias Distritais dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, num Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995:
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).» (Acção n.º 3265/94 TACL).
Portanto, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica e de âmbito supramunicipal que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Logo, à semelhança das associações de municípios e de freguesia, as Assembleias Distritais também cabem na definição genérica de "entidades beneficiárias" apresentada no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro: «considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço».
Negar esta evidência é colocar em causa o enquadramento das próprias associações de municípios e de freguesia na administração local autárquica já que, tal como as Assembleias Distritais, elas não são autarquias locais. Mas, ao contrário daquelas, foram consideradas entidades beneficiárias, o que demonstra, inequivocamente, a dualidade de critérios presente no texto do n.º 3 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, elaborado pela Comissão de Acompanhamento respectiva:
«são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [entidade beneficiária] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.
São beneficiários finais identificados no complemento de programação do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo, na medida Formação Para o Desenvolvimento do Eixo Prioritário I, os seguintes: Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, Entidades Formadoras acreditadas, Associações de Municípios e de Freguesias, organismo central de formação para a Administração local (nos termos do DL n.º 50/98, de 11 de Março, art.º 17.º), instituições de ensino superior, politécnico e estruturas de I&D, outras entidades acreditadas, ou com experiência no desenvolvimento de acções de formação nos domínios propostos.»
Considerando que a redacção daquele documento foi, efectivamente, baseada no teor do DR 12-A/2000, e tendo presente o que atrás fico explícito, a omissão das Assembleias Distritais configura um esquecimento lamentável, por parte de quem elaborou aquele regulamento, que urge rectificar o mais urgentemente possível.
Mas, se a interpretação literal da legislação não for suficiente para clarificar a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador: «O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administração» (3.ª sessão legislativa da V legislatura, durante o debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias Distritais).
Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa (Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, p. 66 e segs.): «na descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias semelhantes).
Cabe-nos, agora, analisar os fundamentos que levaram ao arquivamento (ou seja, à não aceitação) da candidatura da ADL, muito embora a essência da nossa argumentação já tenha sido apresentada à CCDRLVT em Novembro de 2003 (nosso ofício n.º 406).
Por se desconhecer o teor do parecer que serviu de base ao indeferimento da candidatura da ADL, a presente exposição assenta numa procura exaustiva de informação que solidifique a posição por nós defendida.
Primeiro ponto
«As assembleias distritais não são beneficiárias da medida 1.4 - Formação para o Desenvolvimento do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT)» porque «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração local autárquica».
Antes de expor as nossas razões, vejamos o que vários especialistas dizem sobre a matéria em análise.
Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais» (Curso de Direito Administrativo, vol. I).
Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com a esfera jurídica dos administrados» (Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III).
Por último, na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (Constituição da República Portuguesa Anotada – comentários ao artigo 291.º).
Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas apenas uma mera circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».
E se ainda subsistem dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre as Assembleias Distritais dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, num Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995:
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).» (Acção n.º 3265/94 TACL).
Portanto, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica e de âmbito supramunicipal que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Logo, à semelhança das associações de municípios e de freguesia, as Assembleias Distritais também cabem na definição genérica de "entidades beneficiárias" apresentada no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro: «considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço».
Negar esta evidência é colocar em causa o enquadramento das próprias associações de municípios e de freguesia na administração local autárquica já que, tal como as Assembleias Distritais, elas não são autarquias locais. Mas, ao contrário daquelas, foram consideradas entidades beneficiárias, o que demonstra, inequivocamente, a dualidade de critérios presente no texto do n.º 3 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, elaborado pela Comissão de Acompanhamento respectiva:
«são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [entidade beneficiária] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.
São beneficiários finais identificados no complemento de programação do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo, na medida Formação Para o Desenvolvimento do Eixo Prioritário I, os seguintes: Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, Entidades Formadoras acreditadas, Associações de Municípios e de Freguesias, organismo central de formação para a Administração local (nos termos do DL n.º 50/98, de 11 de Março, art.º 17.º), instituições de ensino superior, politécnico e estruturas de I&D, outras entidades acreditadas, ou com experiência no desenvolvimento de acções de formação nos domínios propostos.»
Considerando que a redacção daquele documento foi, efectivamente, baseada no teor do DR 12-A/2000, e tendo presente o que atrás fico explícito, a omissão das Assembleias Distritais configura um esquecimento lamentável, por parte de quem elaborou aquele regulamento, que urge rectificar o mais urgentemente possível.
Mas, se a interpretação literal da legislação não for suficiente para clarificar a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador: «O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administração» (3.ª sessão legislativa da V legislatura, durante o debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias Distritais).
Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa (Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, p. 66 e segs.): «na descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias semelhantes).
Segundo ponto
«Ainda que aos seus funcionários seja aplicável o regime jurídico do pessoal da administração local autárquica previsto no Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, não integram o elenco de destinatários da Medida 1.4 do PORLVT» podendo os mesmos ser «beneficiários da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS)».
É indiscutível que aos trabalhadores das Assembleias Distritais é aplicável o regime da Administração Local, facto este que resulta da conjugação do disposto no Decreto-Lei n.º 5/91, com o disposto na Lei 14/86, de 30 de Maio, em vigor enquanto compatível com aquela regulamentação legal (conforme o explica Rui Machete num parecer solicitado pela ADL, em 05/10/1991), mais tarde confirmado pelo n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, disposição esta que continua em vigor, porque não foi revogada pela a) do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro.
Nos termos do n.º 4 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, consideram-se "destinatários finais": «os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»
Assim sendo, e tendo a própria CCDRLVT admitido que ao pessoal das Assembleias Distritais se aplica o regime jurídico da Administração Local, a hipótese apresentada como solução para aqueles trabalhadores acederem aos fundos comunitários (isto é, beneficiarem da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social – POEFDS) é, no entanto, completamente desprovida de qualquer lógica e carece de substrato jurídico de suporte, conforme ficou demonstrado no primeiro ponto desta informação.
Mais se esclarece que, nos termos do artigo 6.º do Regulamento Específico do Eixo «Qualificar para Modernizar a Administração Pública» do POEFDS (aprovado pelo Despacho Conjunto dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Reforma de Estado e da Administração Pública n.º 342/2001, de 9 de Março), são «titulares de pedidos de financiamento, nos termos do definido no art.º 19.º, art.º 20.º e art.º 21.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, as seguintes entidades: a) serviços e organismos da Administração Pública Central incluindo os seus serviços desconcentrados; b) institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos; c) fundações públicas e estabelecimentos públicos; d) organizações representativas dos trabalhadores e associações profissionais; e) entidades formadoras acreditadas». É pois óbvio que as Assembleias Distritais aqui não se enquadram, logo não podem ser consideradas entidades beneficiárias desta medida.
Quanto aos trabalhadores, apenas podem aceder ao co-financiamento do FSE «os funcionários públicos, agentes e candidatos a funcionários em processo de recrutamento, o pessoal contratado a termo e o pessoal com contrato individual de trabalho» afecto aos institutos públicos, nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos, e das fundações públicas e estabelecimentos públicos, «com excepção dos funcionários afectos a organismos sediados na região de Lisboa e Vale do Tejo e Regiões Autónomas.» (n.º 2 do artigo 6.º do regulamento citado no parágrafo anterior).
Ora, isto significa que a sugestão apresentada como alternativa acaba por não ser viável, mesmo que até fosse possível enquadrar as Assembleias Distritais no POEFDS.
Tendo o pedido sido apresentado pela Assembleia Distrital de Lisboa, é, no mínimo, bastante estranho que seja a própria CCDRLVT a propor, por desconhecimento ou precipitação, que se cometa uma acto condenado ao indeferimento porque, nos termos do n.º 1 do artigo 7.º do referido regulamento apenas são considerados «destinatários elegíveis das acções de formação a co--financiar no âmbito da Medida, os activos afectos à Administração Pública Central, incluindo aos seus serviços desconcentrados, com excepção dos da Região de Lisboa e Vale do Tejo, bem como os das Regiões Autónomas.» O que significa que a ADL e o seu pessoal nunca poderiam aceder ao POEFDS.
Terceiro ponto
«No entanto, em sede de reprogramação do PORLVT, vai ser proposta uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais.»
Afinal, as certezas quanto ao regime jurídico das Assembleias Distritais (nomeadamente, a afirmação peremptória de que estas entidades «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração autárquica»), e que fundamentaram o despacho de arquivamento, não parecem ser assim tantas.
Aliás, face à posição defendida pela CCDRLVT, não será esta promessa mais uma contradição em relação àquilo que defenderam com tanta veemência?
Que argumentos vão apresentar à Comissão Europeia para sustentar essa eventual alteração quando tudo indica que não conhecem, sequer, a realidade das Assembleias Distritais?
A terminar, não podemos deixar de nos referir à extinção dos distritos e ao fim anunciados dos actuais órgãos distritais (questões estas que merecem uma reflexão para além do conteúdo destas páginas), na medida em que a implementação do novo modelo de organização territorial (aprovado pelas Leis n.º 10 e n.º 11/2003, de 13 de Maio), estruturado sem ter tido em consideração a existências das Assembleias Distritais, vem lançar sérias interrogações quanto à vontade dos actuais governantes em garantir uma efectiva resolução do problema ora exposto.
Resta-nos esperar que o presente documento sirva, pelo menos, para fornecer informação útil aos responsáveis, para que possam analisar o problema nas suas múltiplas vertentes, devidamente municiados de todos os elementos disponíveis sobre o assunto, ao contrário da situação verificada até hoje, e possam, assim, reapreciar a candidatura da ADL e decidir com justiça.
Maria Ermelinda Toscano
Lisboa, 15 de Março de 2004
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