Assembleias em agonia há 15 anos

«Sem peso político e sem dinheiro, as assembleias distritais não funcionam. Há quem defenda a extinção destes organismos que se limitam a gerir equipamentos e a pagar salários.


Politicamente desvalorizadas e inoperantes, muitas sem fontes de rendimento, as assembleias distritais, organismos de cariz autárquico consagrados pela Constituição da República, vivem numa situação de "morte lenta" há mais de 15 anos. Das 18 assembleias previstas, correspondentes a igual número de distritos em que Portugal Continental está dividido, só oito funcionam regularmente. Os serviços que lhes estão ligados gerem museus ou bibliotecas e organizam colónias de férias. Os autarcas que as integram reúnem-se três vezes por ano, ma apenas quando há quórum.

O actual presidente da Assembleia Distrital de Lisboa, José Manuel Custódio, considera que, "nos moldes actuais, a existência deste órgão autárquico não faz qualquer sentido". A falta de peso político destas entidades, as competências que as limitam à gestão de um ou outro projecto cultural, o desinteresse dos autarcas e do próprio poder central, ou a sobreposição de atribuições relativamente às áreas metropolitanas - de Lisboa, do Porto, e mais recentemente do Algarve - são razões que contribuíram para transformar as assembleias distritais em entidades obsoletas.

EXTINÇÃO

José Manuel Custódio, que é também presidente do município da Lourinhã, está entre o grupo de autarcas que não se opõe ao fim dos organismos em causa, embora lhes reconheça o facto positivo de serem as únicas que, simultaneamente, integram representantes das câmaras, das assembleias municipais e das assembleias de freguesia. Seja como for, apesar de o desejo de extinção ter ganho adeptos, segundo uma fonte do Ministério da Administração Interna, tutelado por António Costa, de momento essa hipótese não está prevista.

Por outro lado, conforme evidencia ainda José Manuel Custódio, tal situação só poderá ocorrer após uma alteração da Constituição da República e mediante uma reorganização administrativa. Nomeadamente, através da regionalização defendida pelos socialistas, mas que José Sócrates só admite voltar a referendar numa eventual segunda legislatura.

A Lei fundamental do País contempla de facto a existência das Assembleias Distritais e associa-as a órgãos com carácter executivo, os governos civis. Mas a verdade é que, entre ambos, não há, actualmente, qualquer ligação de carácter institucional.

Esta confusão legal resulta, em parte, do "não " ao referendo sobre a regionalização, em 1998, que obrigou a manter a divisão distrital do País.

MEIA CENTENA DE TRABALHADORES

A coordenadora da Comissão Nacional de Trabalhadores das Assembleias Distritais, Ermelinda Toscano, reconhece que, hoje em dia, estes organismos "já não interessam, nem ao Governo, nem aos autarcas". Por isso se interroga, por que razões continuam a existir, ao mesmo tempo que defende a reintegração da cerca de meia centena de funcionários das ditas assembleias em autarquias ou outras entidades da administração central. Assim como admite que o património, ainda na posse destes mesmos organismos, seja transferido para outras entidades estatais.

Há contudo um aspecto para o qual Ermelinda Toscano alerta e que se prende com o facto de os museus e bibliotecas das assembleias distritais serem propriedade comum dos municípios que as integram.

Para esta técnica da Assembleia Distrital de Lisboa, aquilo que não pode manter-se é a persistente agonia e esvaziamento dos serviços, devido a aspectos de carácter legal e do foro político. Depois, explica ainda, há também que considerar as dificuldades financeiras com que os sectores ainda afectos às assembleias se deparam - os orçamentos resultam de quotizações anuais das autarquias e envolvem montantes que não sofrem alterações desde 1998.

Tal facto impossibilita a modernização dos serviços prestados, mas também, em alguns casos, tem dado origem a que os funcionários se sujeitem à humilhação de solicitar às câmaras que estas entreguem as quotizações, de modo a que os salários sejam pagos no final de cada mês. Desencantada com uma situação que se arrasta há anos, Ermelinda Toscano lança um desabafo final:"ao menos dêem-nos uma morte digna".

ORÇAMENTO SÓ PARA SALÁRIOS

Com seis funcionários e uma biblioteca para gerir, a Assembleia Distrital de Lisboa está instalada no terceiro andar de um prédio de oito pisos de que já foi proprietária. O edifício pertence actualmente ao Governo Civil, bem como o conjunto de imóveis e quintas que, segundo Ermelinda Toscano, coordenadora dos serviços culturais desta assembleia, tornavam aquele organismo supra municipal o mais rico entre os congéneres.

Quando os membros da assembleia – 16 presidentes de câmara e 32 representantes das assembleias municipais do distrito, dois por cada uma - se reúnem em plenário, fazem-no no salão nobre do mesmo edifício onde funciona a sede do organismo. Mas, para que tal suceda, têm de pedir autorização ao Governo Civil.

Actualmente, sem património que lhes proporcione receitas, os serviços funciona à custa de um orçamento anual que ronda os 200 mil euros, suportado pelas quotizações, algumas com um ano de atraso, dos 16 municípios que integram o distrito de Lisboa. Segundo o presidente deste órgão, José Manuel Custódio, é uma verba que dá para pouco mais do que pagar salários.

Se em Setúbal e Beja as respectivas assembleias distritais mantêm vivos, respectivamente, os museus de arqueologia e Etnografia e rainha D. Leonor, e se os de Castelo Branco e de Santarém continuam a levar as crianças dos dois distritos para as suas colónias balneares (Na Nazaré e na Areia Branca), no caso de Lisboa apenas se mantém activa a biblioteca. No entanto, a falta de verbas tem impedido a renovação do espólio, assim como imobilizou o núcleo de investigação arqueológica e o sector editorial, antes responsável pela publicação de revistas sobre o património edificado do distrito.

Além das cinco assembleias distritais referidas, também os serviços de Viseu, Porto e Bragança mantêm alguma actividade. No final do ano passado, a Assembleia Distrital de Faro foi extinta oficiosamente, por decisão da Associação de Municípios do Algarve. Isto porque, segundo o presidente desta entidade, o social-democrata Macário Correia, a referida assembleia, herdeira das juntas distritais e provinciais criadas durante o Estado Novo, era "um órgão inútil".»

João Maltez, Jornal Tal & Qual, 09/02/2007

Aplicação do SIADAP às Assembleias Distritais

«O Decreto Regulamentar n.º 6/2006, de 20 de Junho, veio aplicar à Administração Local o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIDAP), no cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, e definiu um âmbito de aplicação taxativo: municípios, serviços municipalizados, freguesias e entidades intermunicipais a que se referem as Leis n.ºs 10/2003 e 11/2003, ambas de 13 de Maio.

Apesar das divergências doutrinais quanto à integração das Assembleias Distritais na organização administrativa do Estado, devido ao carácter híbrido do seu regime jurídico, em particular após a publicação do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, o estatuto dos trabalhadores nunca levantou quaisquer dúvidas, conforme assim o determina o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, que estabeleceu ser o mesmo idêntico ao do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, federações e associações de municípios e juntas de freguesia.

Consequentemente, ao esquecer a existência das Assembleias Distritais (previstas no n.º 2 do artigo 291.º da Constituição), o supra citado decreto regulamentar padece do vício de inconstitucionalidade por omissão, uma situação que veio criar um vazio legal inadmissível no nosso ordenamento jurídico.

Ou seja, desde 21 de Junho último que o pessoal das Assembleias Distritais não está abrangido por qualquer sistema de classificação de serviço na medida em que o anterior esquema das notações que se lhes aplicava, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 45/88, de 16 de Dezembro, foi expressamente revogado a partir daquela data e o actual regime da avaliação do desempenho (Decreto Regulamentar n.º 6/2006) não prevê a sua existência.

Sendo que «a avaliação do desempenho é obrigatoriamente considerada para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias (…)» (artigo 7.º da Lei 10/2004), aquela norma excludente (artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 6/2006) tem de ser corrigida o mais breve possível.

Todavia, o problema do SIADAP nas Assembleias Distritais não se resolve com a simples integração legal destas entidades no âmbito de aplicação do Decreto Regulamentar n.º 6/2006. Há que ter em atenção o facto de, por serem entidades com reduzida dimensão orgânica e funcional (existem Serviços com, apenas, dois funcionários), ser necessário proceder a uma adaptação específica daquele diploma, em particular no que concerne à estrutura do processo de avaliação.

Face ao exposto, a Assembleia Distrital de Lisboa delibera informar o Governo (através, nomeadamente, da Direcção-Geral das Autarquias Locais) sobre a situação acima descrita e solicitar a sua rápida correcção.»

Proposta aprovada por maioria, na reunião da AD Lisboa realizada no dia 12/01/2007.

Carta Aberta aos Autarcas

Este documento tem quase cinco anos (faltam apenas dois meses para os completar) mas continua, infelizmentemente, demasiado actual:

«ASSEMBLEIAS DISTRITAIS: situação actual e perspectivas de futuro

Preocupada com as recentes notícias sobre a extinção dos Governos Civis e com os reflexos que as medidas sobre a descentralização, propostas pelo PSD, poderão ter no futuro das Assembleias Distritais, a «Comissão de Trabalhadores das Assembleias Distritais» (a qual integra representantes dos distritos de Beja, Castelo Branco, Faro, Lisboa, Santarém, Setúbal e Viseu), considerando que:

Apesar do seu estatuto provisório, e até ao seu enquadramento no processo de reforma territorial do Estado, as AD (cuja existência continua legitimada pelo artigo 291.º da Constituição) devem subsistir com a dignidade que assiste a quaisquer entidades da Administração Pública.

Os trabalhadores, principais afectados pela situação de instabilidade em que se encontram as AD, têm direito a exercer as suas funções de forma condigna e não devem estar sujeitos a constantes e continuados atropelos aos seus mais elementares direitos (nomeadamente: salários em atraso, dificuldades de promoção na carreira, exercício de funções de categoria superior àquela em que se encontram providos, desempenho de tarefas administrativas em detrimento da sua formação técnica, actualização profissional quase inexistente, condições de trabalho desmotivadoras, etc.).

Embora o artigo 9.º do DL n.º 5/91, de 8-1, preveja múltiplas formas de financiamento, as AD dependem, quase em exclusivo, das contribuições dos municípios para sobreviver, os quais nem sempre cumprem, atempadamente, as obrigações que lhes cabem nos termos do disposto no artigo 14.º do referido diploma, situação que impede o normal funcionamento dos Serviços e obriga a frequentes e constrangedores apelos ao pagamento regular daquelas comparticipações.

Existem AD que asseguram Serviços que desenvolvem actividades de méritos reconhecidos e que importa preservar, na prossecução do interesse das populações dos respectivos distritos, como sejam: as Colónias Balneares das AD de Castelo Branco e de Santarém (na Areia Branca e na Nazaré, respectivamente), o Museu Regional do Algarve (Faro), o Museu Regional Rainha D. Leonor (Beja), o Museu de Arqueologia e Etnografia do Distrito de Setúbal e os Serviços de Cultura (Biblioteca, Exposições Temporárias, Sector Editorial e Núcleo de Arqueologia) da AD de Lisboa, entre outros.

Solicita aos Senhores Presidentes das Câmaras Municipais que:

Durante este período de transição, e enquanto não for implementada outra solução, se dignem autorizar sejam liquidadas, dentro dos prazos estabelecidos por cada AD, as contribuições que cabem às respectivas autarquias, porque atrasar e/ou negar esse pagamento (independentemente dos fundamentos alegados) é ser conivente com as injustiças acima descritas contribuindo, desse modo, para desprestigiar o próprio Poder Local.

Caso o Governo pretenda acabar com as AD, não se esqueçam que estes órgãos são muito mais do que meros Serviços impessoais, acautelem os direitos dos trabalhadores que lhes estão afectos e proporcionem uma “morte digna” a estas instituições.

10 de Abril de 2002»

Sobre a AD de Faro

A propósito da extinção da Assembleia Distrital de Faro, veiculada na imprensa regional e de que AQUI demos notícia, apresentamos alguns comentários a certas posições do sr. eng.º Macário Correia, Presidente da Câmara Municipal de Tavira, proferidos há cerca de quatro anos e que, então, já versavam sobre o mesmo assunto:

«1.º A Assembleia Distrital de Faro (ADF) é uma entidade da Administração Pública Local (consignada no artigo 291.º da CRP), com independência administrativa e financeira, pelo que a tentativa de sujeitar aquele órgão às deliberações da AMAL é uma ingerência na sua autonomia.

2.º As deliberações da AMAL não vinculam a ADF e o contexto em que são abordados assuntos que dizem respeito ao funcionamento desta entidade é meramente indicativo.

3.º A designada quotização (contribuição dos municípios) para a ADF decorre do dever jurídico consubstanciado no artigo 14.º do DL n.º 5/91, de 8 de Janeiro, ao qual todos as Câmaras devem obediência, e não depende de pretensas interpretações de alguns dos seus membros.

4.º Compete, exclusivamente, ao órgão deliberativo da ADF (cuja composição é muito mais vasta do que a da AMAL) estabelecer qual a sua missão específica (manutenção do Museu Regional do Algarve) e aprovar o respectivo plano de actividade (incluindo o suporte técnico, humano e económico).

5.º A sucessiva falta de quorum da ADF, classificada como um facto bastante grave por impedir a boa gestão da entidade (conforme o disposto na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), resulta do reiterado incumprimento de alguns autarcas, facto este que em nada prestigia o Poder Local da região.

Ermelinda Toscano, 18/02/2003»

«1.º Embora se reconheça que a realização, no mesmo dia, das reuniões da ADF e da AMAL poderá facilitar a comparência dos senhores Presidentes de Câmara na respectiva assembleia distrital, é lamentável que essa seja a única forma de poder vir a conseguir, mesmo assim sem garantias de êxito, que aqueles autarcas assistam ao plenário de um órgão legalmente constituído, ao qual pertencem por inerência, e cuja existência está consignada na Constituição (artigo 291.º) e se encontra regulamentada através de legislação ordinária (Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).

2.º A reiterada ausência de alguns membros, além de representar um notório desrespeito por aqueles que cumprem, constitui uma infracção bastante grave (tipificada na Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), que pode levar à perda de mandato, na medida em que a sucessiva falta de quorum da assembleia distrital impede a aprovação atempada dos instrumentos de gestão indispensáveis ao normal funcionamento da entidade (Plano de Actividades e Orçamento, Relatório de Actividades e Conta de Gerência).

3.º Atitude esta agravada com a recusa, deliberada, em assumir o compromisso financeiro para com a ADF, apesar de conscientes de que aquela obrigação resulta de uma disposição legal (artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro) e não é de carácter facultativo.

4.º Independentemente da opinião que cada um possa ter sobre o papel das assembleias distritais no actual contexto regional, não existem argumentos que justifiquem a sistemática violação da lei, sejam eles assumidos por convicção, ou mera indiferença, pelo que o comportamento acima descrito em nada dignifica o Poder Local, nem os titulares dos cargos em causa.

5.º Mesmo aceitando que a AMAL possa sugerir, de “modo informal”, temas para serem debatidos na assembleia distrital (na medida em que os senhores presidentes de Câmara são membros da ADF e, apenas nessa qualidade, podem apresentar propostas para discussão em plenário), a indicação prévia de qual deve ser o resultado das deliberações é uma ingerência na autonomia deste órgão distrital (composto, também, pelos presidentes das Assembleias Municipais e por um presidente de Junta de Freguesia por concelho), que não se pode nem deve tolerar.

6.º Por último, considera-se que qualquer solução relativa ao património, Serviços e pessoal, deve ser precedida de um estudo sério, devidamente fundamentado, distribuído a todos os membros com a devida antecedência, para que todos sejam conhecedores da situação real da ADF e possam, então, decidir qual a melhor alternativa. Quanto à “dissolução da ADF”, convém não esquecer que só a Assembleia da República tem poderes para legislar nessa matéria e que uma medida dessa natureza implica que o texto do artigo 291.º da Constituição seja alterado.

Ermelinda Toscano, 23/04/2003»

Macário extingue Assembleia Distrital

«Macário Correia, presidente da AMAL, agora intitulada “Junta Metropolitana do Algarve”, decidiu extinguir a Assembleia Distrital de Faro e distribuir os seus imóveis e funcionários pela AMAL e pelas Câmaras de Faro e Loulé, argumentando que a estrutura já não faz sentido.

Macário Correia, classificando a Assembleia Distrital como um “órgão inútil” afirma que, desde 1992, essa assembleia, apenas por uma vez, reuniu quórum para a aprovação das suas contas.

No entender do autarca de Tavira, o passo seguinte competirá ao Governo, extinguindo oficialmente uma organização que “sucede às Juntas Distritais e às Juntas de Província, criadas durante o Estado Novo”.

No caso do Algarve, a Assembleia Distrital era composta por 48 autarcas, três por cada município.

A AMAL decidiu pôr fim a uma estrutura "já inexistente na prática", distribuindo os seus três funcionários por si e pelas Câmaras de Faro e Loulé, bem como os imóveis de que era proprietária.

Os edifícios onde está instalada a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, em cujo rés-do-chão existe um museu etnográfico, e o Gabinete de Apoio Técnico, são propriedade da Assembleia.

"A última funcionária pertencente aos quadros da Assembleia foi transferida para a Câmara de Loulé", diz Macário Correia, sublinhando que, com a extinção da estrutura, "as despesas acabam e o Algarve não perde nada".»

Notícia divulgada no site da “Loulé TV”, de 4 de Dezembro de 2006.

O FORAL nas Assembleias Distritais II

O Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo – Formação para as Autarquias Locais (FORAL) – elegibilidade dos funcionários das Assembleias Distritais. DESPACHO DE ARQUIVAMENTO DA CANDIDATURA DA ASSEMBLEIA DISTRITAL DE LISBOA.

Após a leitura atenta das informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, remetidas através do ofício n.º 407771, de 12/04/2004, cuja análise jurídica fundamentou a decisão do Gestor do Eixo 1-PORLVT-QCAIII, J. A. Moura de Campos (que obteve despacho favorável do Presidente da CCDRLVT e Gestor do PORLVT, António Fonseca Ferreira, em 31/03/2004), de manter arquivada a candidatura da ADL ao programa citado em epígrafe, cumpre-me esclarecer:

PRIMEIRO PONTO

A) «Quanto à questão de as assembleias distritais fazerem parte da administração local autárquica, reafirmamos, uma vez mais, não ser esse o entendimento dos mais conceituados Autores.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3).
B) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): «...inclinamo-nos para a tese que vê no distrito uma simples circunscrição e que não considera a Assembleia Distrital e o Conselho Distrital como órgãos (autárquicos) do distrito mas como órgãos (desconcentrados) do Estado.»
C) Citando JOÃO CAUPERS (Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias): «os órgãos da administração periférica comum do Estado são os governadores civis e as assembleias distritais (cfr. Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro e Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro).»
D) CONCLUSÃO da Dr.ª Teresa Alves Cardoso: «Decorre do exposto o consenso doutrinal em considerar as assembleias distritais como órgãos periféricos do Estado, não se confundindo esta administração estadual com a administração local autárquica.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4).

No que se refere à classificação das Assembleias Distritais como órgãos da «administração local do Estado», os autores por nós citados (nomeadamente, VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO), também eles conceituados, afirmam precisamente o contrário daquilo que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, consultora jurídica da CCDRLVT defende, ou seja, é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (anotações ao artigo 291.º da Constituição – Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993).

Quanto à tese, supostamente defendida por Diogo Freitas do Amaral no presente, de que as Assembleias Distritais são órgãos desconcentrados do Estado, é fundamental clarificar que essa foi uma opinião emitida antes da alteração constitucional de 1989 (portanto, quando as Assembleias Distritais eram presididas pelo Governador Civil, situação muito diferente da actual, em particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro), conforme se pode deduzir pela anotação bibliográfica que o autor faz ao indicar como fonte daquela afirmação um seu trabalho de 1984: Direito Administrativo (lições policopiadas), vol. I, pág. 824 e segs., informação esta que apenas por lapso, presume-se, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso não referiu. Todavia, este simples facto é suficiente para alterar o sentido do texto transcrito.

Continuando a falar de conceituados autores, transcreve-se parte do parecer (e respectivas “notas de rodapé”) emitido por MARCELO REBELO DE SOUSA, em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694, de 1992, do Supremo Tribunal Administrativo (já transitado em julgado), que opôs a ADL e os então Ministros da Administração Interna e do Planeamento e Administração do Território:

«Desde 1976 que sustentamos que o distrito deixou de ser uma autarquia local, nos termos dos Art.os 238.º e 263.º da Constituição, conjugados com os Art.os 237.º n.º 2, 241.º, 243.º e 244.º da Lei Fundamental.
Mantivemos a mesma opinião após revisão constitucional de 1982 e discordámos da visão de quantos, não aceitando a qualificação de autarquia local, consideravam que o distrito não era uma pessoa colectiva e a assembleia distrital e o conselho distrital eram “tout cours” órgãos desconcentrados do Estado[1].
Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º 241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro[2].
Só que, seja o distrito autarquia local, pessoa colectiva não autárquica ou, por absurdo, mera circunscrição administrativa, tal qualificação não impede nem altera a conclusão que retirámos quanto à sucessão da lei no tempo[3].»

Assim sendo, longe está o tão apregoado “consenso doutrinal” que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso considera existir sobre a matéria, já que, afinal, apenas um de entre os dois autores que cita parece apoiar essa posição, contrariamente aos vários especialista por nós referidos, entre os quais: Gomes Canotilho, Vital Moreira e Marcelo Rebelo de Sousa.

Ou seja, a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, além de não proceder à análise do articulado do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como seria de esperar, fundamenta a sua opinião na justificação que aquele jurista apresenta e que, a nosso ver, é insuficiente, já que João Caupers se limita a referir, laconicamente, que as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» não apresentando quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.

SEGUNDO PONTO

A) Citando DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003): os órgãos locais do Estado, categoria onde a Dr.ª Teresa Alves Cardoso, pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do Estado.»
B) Quanto à administração autónoma, o mesmo autor refere que é «aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 3-4).

Convém lembrar que, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro (importante será referir que, estranhamente, este é um diploma que a Dr.ª Teresa Alves Cardoso nunca analisa) as Assembleias Distritais:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».

Face ao exposto, conjugando a interpretação do diploma atrás citado com as duas afirmações anteriores (aliás, ambas transcritas pela própria Dr.ª Teresa Alves Cardoso), e cruzando esses elementos com a opinião manifestada por Marcelo Rebelo de Sousa, uma certeza se nos apresenta:
as Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério!!), consequentemente, não podem pertencer «à administração local ou periférica do Estado».

Atentos que estamos à preocupação da Dr.ª Teresa Alves Cardoso em não agir “ao arrepio” das normas legais vigentes, é caso para pensar que esse princípio não se aplica a todos os casos: estando as Assembleias Distritais também elas sujeitas a «diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores», como é possível que o Tribunal de Contas, por exemplo, não tenha detectado, ainda, em 13 anos de vigência do Decreto-Lei n.º 5/91 e muitas contas analisadas, que estas entidades têm vindo a actuar à margem da lei (na óptica daquela jurista) ao apresentarem orçamentos autónomos e serem titulares de património próprio (que gerem de forma independente)? E porque razão a Inspecção-Geral da Administração do Território, quando em Outubro de 1991 realizou uma inspecção ordinária à ADL, insistiu no cumprimento da legislação aplicável aos órgãos autárquicos? E, mais tarde, em 1992, a Inspecção-Geral de Finanças?

Portanto, é de referir, mais uma vez, que enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, e de âmbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local (concorde-se, ou não, com a sua existência!), facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.

TERCEIRO PONTO

A) «Não podem as estruturas do PORLVT alargar o âmbito de beneficiários ao arrepio do que está previsto no Complemento de Programação, sob pena de terem de responder, no âmbito dos diversos controlos e auditorias que periodicamente fiscalizam a actuação dos agentes e decisores.». «As assembleias distritais não se incluem nas entidades beneficiárias da medida 1.4 do PORLVT».
C) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrados.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 4-5).

Nos termos do n.º 3 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE (versão disponível para download no site da CCDRLVT) «são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [n.º 1:«considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço»] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.»

Apesar de ser evidente que as Assembleias Distritais cabem na designação genérica a que, supostamente, aquele regulamento deve obedecer, o certo é que elas foram excluídas do Complemento de Programação elaborado pela CCDRLVT e não constam, efectivamente, do elenco taxativo apresentado. Incluir as Assembleias Distritais no leque de entidades beneficiárias seria, apenas, corrigir uma situação injusta e não adoptar um comportamento irregular, passível de penalização, conforme nos querem fazer crer.

O n.º 4 do Regulamento Específico da Medida 1.4 – Formação para o Desenvolvimento / FSE refere, contudo, que «consideram-se destinatários finais os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»

E aquela palavra, designadamente (nunca mencionada pela Dr.ª Teresa Alves Cardoso), faz toda a diferença (e dispensa formação específica nas áreas do direito e/ou da linguística para a interpretar de forma correcta): isto é, além das entidades enumeradas, está prevista a possibilidade de existirem outras não citadas. Ou seja, embora as Assembleias Distritais não constem como entidades beneficiárias, os seus trabalhadores (a quem a própria CCDRLVT admite que se lhes aplica o estatuto da Administração Pública Local – v. Informação n.º 1-A/EAT/2004, de 15/01/2004, p. 4) podem ser considerados destinatários finais da Medida 1.4, ao contrário do que afirma aquela consultora jurídica.

QUARTO PONTO

A) «As assembleias distritais e respectivos funcionários podem ser beneficiários da Medida 3.2 do Eixo 3 do PORLVT – Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada».
B) «Caso as assembleias distritais entendam que a formação a realizar no âmbito da Medida 1.4 do Eixo 1 do PORLVT é a mais adequada aos seus funcionários, poderão apresentar ao Gestor do PORLVT uma proposta fundamentada, a fim de a mesma ser analisada e proposta uma alteração em sede de reprogramação do PORLVT.» (Informação n.º 15/EAT/04, de 25/03/2004, p. 5).
C) «Face às conclusões contidas nos referidos documentos [informações n.º 1-A/EAT/2004 e 15/EAT/2004] e que mereceram concordância do Gestor do programa Operacional, a candidatura apresentada por esse organismo, mantém-se arquivada, sendo intenção da gestão do Programa Operacional propor uma alteração ao Complemento de Programação, de modo a contemplar a situação destes funcionários.» (Ofício da CCDRLVT n.º 407771, de 12/04/2004).

Depois de tudo o que atrás ficou dito, assim como na nossa informação anterior (e que aqui se dá por inteiramente reproduzida), pouco mais se pode acrescentar em defesa da incongruência que representa inserir as Assembleias Distritais numa medida destinada a organismos da «Administração Central Regionalmente Desconcentrada».

Todavia, cumpre-nos voltar a insistir que, após a entrada em vigor do Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser presididas pelo Governador Civil e passaram a ter autonomia patrimonial, administrativa e financeira, pelo que, contrariamente à conclusão do parecer jurídico da CCDRLVT, não podem ser consideradas órgãos desconcentrados da Administração Central, conforme assim o afirmam os dois conceituados constitucionalistas, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, por nós já citados, e cuja opinião a seguir se transcreve, novamente:
«Não é líquido o que deve entender-se por subsistência da divisão distrital (n.º 1), nomeadamente quanto a saber se a estrutura prevista no n.º 2 significa a manutenção de uma “autarquia distrital” ou apenas uma “organização de coordenação intermunicipal”. É agora inequívoco, depois da revisão de 1989, que se não trata nem de uma estrutura de “administração periférica do Estado” nem sequer de uma “estrutura mista” de articulação entre o Estado e os municípios, diferentemente do que poderia dar a entender a redacção originária, em que o governador civil integrava a assembleia distrital, à qual presidia mesmo.»

Estando as Assembleias Distritais sujeitas às mesmas regras de funcionamento que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º do Decreto--Lei n.º 5/91), é óbvio que a formação profissional dos seus funcionários só pode estar assente nesse pressuposto, ou seja, o conteúdo lectivo das acções de formação profissional deve ser vocacionado para a especificidade da Administração Local (como acontece com o curso de pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada que a funcionária da ADL se encontra a frequentar) porque é essa a realidade orgânica das entidades onde exercem funções.

Finalmente, apesar da promessa de irem propor «em sede de reprogramação do PORLVT» uma «alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais» (cujos conteúdo e horizonte temporal, de apresentação da proposta à UE e previsão da sua aplicação interna, não explicitam), o certo é que a candidatura da Assembleia Distrital de Lisboa ao FORAL foi liminarmente recusada e nenhum dos argumentos por nós referidos foi considerado suficiente para que o pedido de reapreciação do primeiro despacho de arquivamento fosse reconsiderado.

Como tal, que garantias têm as Assembleias Distritais de que a injustiça de que os seus trabalhadores estão a ser alvo irá ser convenientemente tratada pela CCDRLVT quando, até à data, se têm mostrado tão intransigentes e, sobretudo, desconhecedores do regime jurídico aplicável a estas entidades?

Sendo este um problema que se está a colocar hoje, independentemente de se virem a encontrar soluções que resolvam situações futuras, perante a posição assumida pela CCDRLVT só resta uma solução: recorrer à via judicial para reconhecimento de um direito que está a ser negado no presente, ou seja, encetar as diligências necessárias para que o tribunal se pronuncie sobre a matéria, de forma isenta e vinculativa.

Maria Ermelinda Toscano
Lisboa, 28 de Abril de 2004

DESDE MEADOS DE 2006, AS ASSEMBLEIAS DISTRITAIS PASSARAM A SER CONSIDERADAS "ENTIDADES BENEFICIÁRIAS" E OS SEUS FUNCIONÁRIOS JÁ PODEM FREQUENTAR ACÇÕES DE FORMAÇÃO SUBSÍDIADAS PELO PROGRAMA FORAL. UMA LUTA QUE VALEU A PENA!

[1] Neste sentido v. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, p. 534-535.
[2] Em conformidade com o que fica dito, não pensamos que se possa interpretar a revisão constitucional de 1989 e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, como apontando para a inserção do distrito no rol das autarquias locais como, neste particular, parece dar a entender o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/91, acima citado.
[3] Cousa diversa é termos de observar, “de jure condendo” que o regime legal vigente para o distrito não só vai mais longe do que o previsto na Constituição para uma realidade transitória, como em vez de evoluir logicamente para a conversão de assembleia distrital em órgão desconcentrado do Estado, embora “sui generis” pela sua base constitucional de autarcas municipais, está a sedimentar uma pessoa colectiva não autárquica dificilmente compatível com a lógica do Poder Local decorrente da Constituição e virtual criadora dos maiores problemas jurídicos no relacionamento com o Estado, por um lado, e municípios por outro.

O Programa FORAL nas Assembleias Distritais

NOTA INTRODUTÓRIA

Em 25 de Outubro de 2003, uma funcionária da Assembleia Distrital de Lisboa (ADL) começou a frequentar, por conveniência de serviço, a pós-graduação em Gestão Autárquica Avançada, da Universidade Independente.

Havendo a possibilidade daquele curso ser financiado por fundos comunitários no âmbito do Programa de Formação para as Autarquias Locais (FORAL), conforme indicação expressa do Dr. Miguel Oliveira (Coordenador daquela pós-graduação), foram solicitados, à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), esclarecimentos quanto ao processo de candidatura da ADL.

Todavia, a CCDRLVT esclareceu a ADL de que as Assembleias Distritais não estavam abrangidas pelo FORAL em virtude de não constarem do elenco de entidades beneficiárias daquela medida.

Por considerar aquela exclusão bastante injusta, a ADL solicitou ao Gestor do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT) um parecer sobre a sua elegibilidade como beneficiária final do financiamento previsto no Eixo Prioritário I – Medida 1.4, em 7 de Novembro de 2003.

Apesar da posição que a CCDRLVT tinha sobre as Assembleias Distritais, o Eng.º Moura de Campos (Gestor do Eixo Prioritário I) telefonou ao Presidente da ADL, em Janeiro de 2004, e aconselhou os Serviços a apresentarem a candidatura, porque estavam a pensar solicitar a Bruxelas a alteração da situação.

Reunida toda a documentação necessária, a ADL acabou por formalizar a sua candidatura em 19 de Fevereiro de 2004.

Contudo, em 8 de Março de 2004, o Gestor do Eixo I (Eng.º Moura de Campos), informou a ADL de que «atendendo aos condicionalismos existentes, a candidatura apresentada e a que coube o código 1.4/195, vai ser arquivada», mesmo antes de terem cumprido a promessa de, «em sede de reprogramação do PORLVT», propor «uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais».

ANÁLISE DA SITUAÇÃO

Cabe-nos, agora, analisar os fundamentos que levaram ao arquivamento (ou seja, à não aceitação) da candidatura da ADL, muito embora a essência da nossa argumentação já tenha sido apresentada à CCDRLVT em Novembro de 2003 (nosso ofício n.º 406).

Por se desconhecer o teor do parecer que serviu de base ao indeferimento da candidatura da ADL, a presente exposição assenta numa procura exaustiva de informação que solidifique a posição por nós defendida.

Primeiro ponto

«As assembleias distritais não são beneficiárias da medida 1.4 - Formação para o Desenvolvimento do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT)» porque «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração local autárquica».

Antes de expor as nossas razões, vejamos o que vários especialistas dizem sobre a matéria em análise.

Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais» (Curso de Direito Administrativo, vol. I).

Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com a esfera jurídica dos administrados» (Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III).

Por último, na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios» (Constituição da República Portuguesa Anotada – comentários ao artigo 291.º).

Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas apenas uma mera circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto--Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais».

E se ainda subsistem dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre as Assembleias Distritais dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, num Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995:
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).» (Acção n.º 3265/94 TACL).

Portanto, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado (textos estes que não foram desde 1989 e 1991, respectivamente, objecto de qualquer revogação) as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica e de âmbito supramunicipal que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.

Logo, à semelhança das associações de municípios e de freguesia, as Assembleias Distritais também cabem na definição genérica de "entidades beneficiárias" apresentada no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro: «considera-se beneficiária a entidade empregadora dos sectores público, cooperativo ou privado, com ou sem fins lucrativos, que se candidate ao financiamento para promover acções em favor dos trabalhadores ao seu serviço».

Negar esta evidência é colocar em causa o enquadramento das próprias associações de municípios e de freguesia na administração local autárquica já que, tal como as Assembleias Distritais, elas não são autarquias locais. Mas, ao contrário daquelas, foram consideradas entidades beneficiárias, o que demonstra, inequivocamente, a dualidade de critérios presente no texto do n.º 3 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, elaborado pela Comissão de Acompanhamento respectiva:
«são beneficiários finais das acções elegíveis ao FSE as entidades previstas nos pontos 19.º [entidade formadora], 20.º [entidade beneficiária] e 21.º [outros operadores] do Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que apresentem candidaturas e na sequência da sua aprovação sejam titulares de pedido de financiamento.
São beneficiários finais identificados no complemento de programação do Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo, na medida Formação Para o Desenvolvimento do Eixo Prioritário I, os seguintes: Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, Entidades Formadoras acreditadas, Associações de Municípios e de Freguesias, organismo central de formação para a Administração local (nos termos do DL n.º 50/98, de 11 de Março, art.º 17.º), instituições de ensino superior, politécnico e estruturas de I&D, outras entidades acreditadas, ou com experiência no desenvolvimento de acções de formação nos domínios propostos.»

Considerando que a redacção daquele documento foi, efectivamente, baseada no teor do DR 12-A/2000, e tendo presente o que atrás fico explícito, a omissão das Assembleias Distritais configura um esquecimento lamentável, por parte de quem elaborou aquele regulamento, que urge rectificar o mais urgentemente possível.

Mas, se a interpretação literal da legislação não for suficiente para clarificar a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador: «O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administração» (3.ª sessão legislativa da V legislatura, durante o debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias Distritais).

Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa (Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, p. 66 e segs.): «na descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias semelhantes).

Segundo ponto

«Ainda que aos seus funcionários seja aplicável o regime jurídico do pessoal da administração local autárquica previsto no Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, não integram o elenco de destinatários da Medida 1.4 do PORLVT» podendo os mesmos ser «beneficiários da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS)».

É indiscutível que aos trabalhadores das Assembleias Distritais é aplicável o regime da Administração Local, facto este que resulta da conjugação do disposto no Decreto-Lei n.º 5/91, com o disposto na Lei 14/86, de 30 de Maio, em vigor enquanto compatível com aquela regulamentação legal (conforme o explica Rui Machete num parecer solicitado pela ADL, em 05/10/1991), mais tarde confirmado pelo n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, disposição esta que continua em vigor, porque não foi revogada pela a) do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro.

Nos termos do n.º 4 do Complemento de Programação do Eixo Prioritário I, na medida Formação para o Desenvolvimento, consideram-se "destinatários finais": «os funcionários e agentes da Administração Local, designadamente de Municípios e Associações de Municípios, Freguesias e Associações de Freguesias, Empresas Municipais e Intermunicipais, Empresas Concessionárias de Serviços Municipais e, ainda, Empresas Públicas, Concessionárias do Estado e de Capitais Mistos, quando estas se substituam aos Municípios em função da sua competência.»

Assim sendo, e tendo a própria CCDRLVT admitido que ao pessoal das Assembleias Distritais se aplica o regime jurídico da Administração Local, a hipótese apresentada como solução para aqueles trabalhadores acederem aos fundos comunitários (isto é, beneficiarem da Medida 3.1 - Formação e Valorização dos Recursos Humanos na Administração Pública Central, do Eixo 3 - Qualificação para a Modernização da Administração Pública, do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social – POEFDS) é, no entanto, completamente desprovida de qualquer lógica e carece de substrato jurídico de suporte, conforme ficou demonstrado no primeiro ponto desta informação.

Mais se esclarece que, nos termos do artigo 6.º do Regulamento Específico do Eixo «Qualificar para Modernizar a Administração Pública» do POEFDS (aprovado pelo Despacho Conjunto dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Reforma de Estado e da Administração Pública n.º 342/2001, de 9 de Março), são «titulares de pedidos de financiamento, nos termos do definido no art.º 19.º, art.º 20.º e art.º 21.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, as seguintes entidades: a) serviços e organismos da Administração Pública Central incluindo os seus serviços desconcentrados; b) institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos; c) fundações públicas e estabelecimentos públicos; d) organizações representativas dos trabalhadores e associações profissionais; e) entidades formadoras acreditadas». É pois óbvio que as Assembleias Distritais aqui não se enquadram, logo não podem ser consideradas entidades beneficiárias desta medida.

Quanto aos trabalhadores, apenas podem aceder ao co-financiamento do FSE «os funcionários públicos, agentes e candidatos a funcionários em processo de recrutamento, o pessoal contratado a termo e o pessoal com contrato individual de trabalho» afecto aos institutos públicos, nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos, e das fundações públicas e estabelecimentos públicos, «com excepção dos funcionários afectos a organismos sediados na região de Lisboa e Vale do Tejo e Regiões Autónomas.» (n.º 2 do artigo 6.º do regulamento citado no parágrafo anterior).

Ora, isto significa que a sugestão apresentada como alternativa acaba por não ser viável, mesmo que até fosse possível enquadrar as Assembleias Distritais no POEFDS.

Tendo o pedido sido apresentado pela Assembleia Distrital de Lisboa, é, no mínimo, bastante estranho que seja a própria CCDRLVT a propor, por desconhecimento ou precipitação, que se cometa uma acto condenado ao indeferimento porque, nos termos do n.º 1 do artigo 7.º do referido regulamento apenas são considerados «destinatários elegíveis das acções de formação a co--financiar no âmbito da Medida, os activos afectos à Administração Pública Central, incluindo aos seus serviços desconcentrados, com excepção dos da Região de Lisboa e Vale do Tejo, bem como os das Regiões Autónomas.» O que significa que a ADL e o seu pessoal nunca poderiam aceder ao POEFDS.

Terceiro ponto

«No entanto, em sede de reprogramação do PORLVT, vai ser proposta uma alteração, de modo a contemplar a situação dos funcionários das assembleias distritais.»

Afinal, as certezas quanto ao regime jurídico das Assembleias Distritais (nomeadamente, a afirmação peremptória de que estas entidades «pertencem à administração periférica do Estado e não à administração autárquica»), e que fundamentaram o despacho de arquivamento, não parecem ser assim tantas.

Aliás, face à posição defendida pela CCDRLVT, não será esta promessa mais uma contradição em relação àquilo que defenderam com tanta veemência?

Que argumentos vão apresentar à Comissão Europeia para sustentar essa eventual alteração quando tudo indica que não conhecem, sequer, a realidade das Assembleias Distritais?

A terminar, não podemos deixar de nos referir à extinção dos distritos e ao fim anunciados dos actuais órgãos distritais (questões estas que merecem uma reflexão para além do conteúdo destas páginas), na medida em que a implementação do novo modelo de organização territorial (aprovado pelas Leis n.º 10 e n.º 11/2003, de 13 de Maio), estruturado sem ter tido em consideração a existências das Assembleias Distritais, vem lançar sérias interrogações quanto à vontade dos actuais governantes em garantir uma efectiva resolução do problema ora exposto.

Resta-nos esperar que o presente documento sirva, pelo menos, para fornecer informação útil aos responsáveis, para que possam analisar o problema nas suas múltiplas vertentes, devidamente municiados de todos os elementos disponíveis sobre o assunto, ao contrário da situação verificada até hoje, e possam, assim, reapreciar a candidatura da ADL e decidir com justiça.

Maria Ermelinda Toscano

Lisboa, 15 de Março de 2004

Condenadas à morte lenta?

O colapso das Assembleias Distritais já se arrasta há demasiado tempo (quase duas décadas) e os trabalhadores têm sido os únicos a tentar que a situação se altere. A notícia que a seguir transcrevemos foi publicada no Jornal do STAL, n.º 66, de Junho de 2002 mas continua perfeitamente actual... até parece que nada mudou... a não ser para pior.

«Abandonadas pelos governos, desprezadas por muitos autarcas e ignoradas pela opinião pública, as Assembleias Distritais agonizam devido à falta de verbas e à indefinição quanto ao seu futuro. Os trabalhadores exigem respostas.

Poucos saberão que são, que competências têm e para que servem as assembleias distritais. No entanto, o alheamento da população em relação a estes órgãos do poder local é apenas comparável à incúria e ligeireza com que o poder político os tem tratado nas últimas décadas.
Herdeiras das juntas de província, passaram em 1959 a designar-se juntas distritais. Após o 25 de Abril, a Constituição de 1976 consagrou-as com o nome de assembleias distritais, conferindo-lhe uma existência provisória até à instituição das regiões administrativas, que poriam fim à divisão distrital.
Porém, a história seguiu um curso que a Constituição da Revolução dos Cravos não podia prever e a Regionalização, chumbada em referendo popular, acabou por não se concretizar.
Provisórias há 26 anos, e apesar de ainda não terem substituto, as assembleias distritais são hoje uma sombra do que já foram por culpa de sucessivas alterações que as esvaziaram de competências, meios e atribuições.
Depois de lhes terem sido retirados alguns serviços durante os anos 80, o ponto de ruptura tem lugar em 1991, com o decreto lei 5/91, que limita a sua composição aos autarcas, (até aqui os governadores civis presidiam por inerência estes órgãos, o que fazia delas órgãos desconcentrados da administração central), reduz os seus serviços a algumas áreas da cultura e remete para as autarquias a responsabilidade pelas suas despesas de funcionamento, cortando a verba proveniente do Orçamento de Estado.

Património a preservar

Compostas pelos presidentes de câmara e das assembleias municipais e por um presidente de junta de freguesia eleito na respectiva assembleia municipal, as assembleias distritais têm obrigação de reunir pelo menos duas vezes e deliberar sobre matérias de âmbito supramunicipal. Contudo, em alguns casos, nem isso acontece há vários anos.
Das 18 que existem em todo o país, apenas metade dispõe de serviços e respectivo quadro de pessoal. Em todo o país, são cerca de 60 trabalhadores que, diariamente, cumprem com zelo as suas funções e lutam com persistência e determinação contra a crónica falta de meios que são recusados pelas autarquias que os tutelam.
Mas mesmo tendo perdido as alargadas atribuições do passado (serviços de assistência social, saúde, habitação, apoio técnico de planeamento, etc.), as assembleias distritais de Beja, Faro e Setúbal possuem ainda importantes museus regionais, mantendo vários projectos de ligação com a comunidade escolar da região. As de Bragança e Viseu são responsáveis por prestigiadas revistas, respectivamente, a «Brigancia» e «Beira Alta». A Assembleia Distrital de Lisboa, para além de ter em funcionamento uma biblioteca pública e um núcleo de investigação arqueológica, promove a realização de exposições temporárias e edita, regularmente, o Boletim Cultural, a Revista de Arqueologia e a colectânea Monumentos e Edifícios Notáveis do Distrito de Lisboa. Outras, como as de Castelo Branco e Santarém, mantêm em actividade colónias balneares, respectivamente, na Lourinhã e na Nazaré.

Em luta pela dignidade

Cansados da indiferença dos autarcas (muitos dos quais nem sequer pagam as suas contribuições), e da indefinição dos últimos governos, os funcionários mobilizaram-se a nível nacional e constituíram, em Novembro de 2000, uma Pró-Comissão de Trabalhadores com representantes de sete das nove Assembleias Distritais que dispõem de quadro de funcionários (Beja, Castelo Branco, Faro, Lisboa, Setúbal, Santarém e Viseu).
Entre outras iniciativas, esta estrutura lançou, recentemente, um abaixo-assinado em que apela ao poder político para que abra um amplo espaço debate sobre o papel do distrito e das assembleias distritais por forma a se encontrar uma solução definitiva para o problema. O documento tem o apoio do STAL, podendo ser subscrito na página do Sindicato, stal.pt.

Em nome da Pró-Comissão, falou ao nosso Jornal Ermelinda Toscano, coordenadora dos serviços da Assembleia Distrital de Lisboa e delegada sindical do STAL.


"Os autarcas são os principais responsáveis"

Alguns políticos defendem a extinção das Assembleias Distritais afirmando que estas não servem para nada. Qual é a opinião da Pró-Comissão de Trabalhadores?

Ermelinda Toscano – Pensamos que esta questão tem de ser discutida de forma séria e não com a leviandade que, infelizmente, se continua a verificar. Não pomos em causa a necessidade da revisão do estatuto e competências das assembleias distritais nem nos opomos à sua eventual extinção desde que sejam acautelados os direitos dos trabalhadores e os serviços que ainda hoje são prestados à população.
Mas o que está na Constituição é que, enquanto não forem instituídas as regiões mantém-se o distrito como figura administrativa, que é também por enquanto a unidade de referência em termos eleitorais. Assim, neste momento, não interessa discutir se as assembleias distritais ou os governos civis fazem ou não falta, desempenham ou não tarefas válidas, devem ou não continuar. O que importa é que o poder político se defina em relação à divisão administrativa do país.

Mas fará sentido manter assembleias distritais que não têm serviços nem funcionários e que não reúnem há anos?

Se a unidade distrito se mantiver, provavelmente tem sentido haver um representante do Governo e um órgão deliberativo que representa todas as autarquias do distrito. É claro que a lei que as regula terá de ser profundamente revista. Mas mesmo sem funcionários e sem serviços, as assembleias distritais podem ter alguma utilidade, tudo depende da vontade política, neste caso dos autarcas.

Que utilidade?...

A Assembleia Distrital de Évora é um bom exemplo do que acabo de dizer. Não tinha serviços nem pessoal. Contudo, quando o presidente da CM de Évora, dr. Abílio Fernandes, assumiu a presidência, mesmo sem funcionários, passou a ter um papel interventivo em termos políticos. Era aquela que mais vezes reunia o órgão deliberativo e conseguia pronunciar-se sobre importantes matérias supramunicipais, nomeadamente, o plano hidrológico do Alentejo.

Mas há autarquias que nem sequer pagam as contribuições que a lei determina?

Esse é o principal problema que nós temos desde que o Governo PSD, em 1991, decidiu retirar às assembleias distritais os serviços que lhes proporcionavam receitas, a comparticipação do orçamento geral do Estado e as proibiu de contraírem empréstimos. Ficámos sem nada! A responsabilidade pelos encargos passou, exclusivamente, para os municípios e, desde então, todos os meses, temos de pedir "esmola" aos autarcas para que cumpram com as suas obrigações. Muitos não o fazem...

Quais são as consequências para os trabalhadores?

Sem dinheiro, não há salários. Em Lisboa já estivemos mais de três meses sem receber o vencimento. E ainda hoje passamos muito tempo a enviar ofícios e a fazer telefonemas para que os senhores autarcas enviem as contribuições. É humilhante, prejudica o nosso serviço e causa uma grande instabilidade pois nunca se sabe se no mês seguinte vai haver dinheiro a tempo. Neste momento, os autarcas são os principais responsáveis pela situação a que chegaram as assembleias distritais.

Não há maneira de fazer cumprir a lei?

Só através dos tribunais, o que leva imenso tempo. A Assembleia Distrital de Lisboa foi a primeira a fazê-lo e o tribunal deu-nos razão obrigando o município de Oeiras a pagar o que devia. Desde então nunca mais falhou. Mas há casos mais graves. No distrito de Faro, por exemplo, a dívida das câmaras remonta a 1994 e ascende a cerca de 440 mil euros (88 mil contos). Todavia a quota mensal é de uns míseros 620 euros (120 contos).
Nestas condições, é óbvio que as assembleias distritais ficam fora de qualquer processo evolutivo. Algumas nem sequer ainda têm um fax. Os trabalhadores não só não recebem os salários a tempo como têm a sua situação profissional estagnada devido à não abertura de concursos. Não há formação profissional e a última revalorização das carreiras ainda não foi aplicada a todos os funcionários.

Há sinais de que o novo Governo altere a situação?

As respostas que obtivemos não apontam para aí pelo menos no imediato. O Governo quer esperar pela revisão constitucional. De momento recusa-se a ponderar sequer a hipótese de destinar verbas no próximo Orçamento de Estado para o funcionamento das assembleias distritais. Significa que vamos continuar a ter de pedir esmola.»

Código da Administração Autárquica

«Não podia deixar passar esta oportunidade sem referir, ainda, mais três assuntos que nos preocupam: as áreas metropolitanas, o conselho consultivo e o Código da Administração Autárquica. Irei começar por esta última.

Tivemos o cuidado de analisar, embora de modo superficial, o anteprojecto do Código da Administração Autárquica (o qual nos foi cedido, gentilmente, pela ATAM) e, embora pretendamos fazer um estudo mais aprofundado desse documento, gostaria de colocar algumas questões que julgamos relevantes.

Antes, porém, tenho de referir o quanto me surpreendeu a resposta que o Senhor Juiz Conselheiro Nuno Salgado nos deu, em particular o facto de frisar que as Assembleias Distritais não integram aquele código "por clara opção da equipa de missão".

Se existe uma posição assim tão linear, porque razão não são apresentados fundamentos técnicos e jurídicos coerentes? Se, tal como o Presidente da Equipa de Missão afirma, o Código da Administração Autárquica "tem como objecto exclusivo regular a Administração Autárquica, bem como a sua administração indirecta e autónoma", e as Assembleias Distritais não têm cabimento nesse diploma porque não fazem parte do Poder Local, (isto é, não são autarquias locais), pergunto: será que as Comissões de Moradores e as Associações de Municípios e de Freguesias são autarquias locais? [convém esclarecer que estas organizações integram o CAA]

Apesar de não ser jurista, parece-me que os argumentos apresentados são contraditórios, carecem de suporte legal e estão assentes em meros pressupostos políticos.

Vejamos:
Enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição, e apesar do Distrito ser uma mera circunscrição administrativa e não uma autarquia local (porque, nomeadamente, não faz parte do elenco, taxativo, enunciado no artigo 236.º da Constituição e não possui uma estrutura orgânica diárquica – tem, apenas, um órgão deliberativo (a Assembleia Distrital) faltando-lhe um órgão executivo), o certo é que a divisão distrital existe e terá de subsistir até à instituição, em concreto, das regiões administrativas.

Reportando-nos ao disposto no Decreto-lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, e embora o seu estatuto esteja “em vias de extinção” há décadas, as Assembleias Distritais são, sem margem para quaisquer dúvidas, estruturas de génese autárquica que fazem parte (quer se queira, ou não) da Administração Pública Local porque:
1.º São compostas, em exclusivo, por autarcas (artigo 2.º);
2.º Desenvolvem atribuições e competências específicas (artigo 5.º);
3.º São dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
4.º Têm autonomia para gerir os seus bens e para criar normas gerais relativas à sua administração (artigo 5.º);
5.º Possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
6.º Estão sujeitas à tutela administrativa nos mesmos moldes em que o estão as Autarquias Locais (artigo 11.º);
7.º Aplicam-se ao seu funcionamento, com as necessárias adaptações, as regras que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º).

Além disso, as Assembleias Distritais têm capacidade e personalidade judiciária para recorrer em juízo, no sentido de fazer valer os seus direitos, e prosseguem o interesse da população de uma área geográfica específica – os respectivos distritos –, através do desenvolvimento de Serviços de apoio aos municípios (sobretudo na área social e cultural).

Face ao exposto, e apesar do seu carácter provisório e da sua natureza híbrida e indefinida (com a entrada em vigor do Decreto-lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais deixaram de ser órgãos desconcentrados da Administração Central, mas também não são associações de municípios – porque integram freguesias; não são organizações de coordenação regional – porque o seu estatuto não lhes confere essa atribuição; e não podem ser consideradas verdadeiros órgãos do Poder Local – porque a circunscrição administrativa e territorial de base, o Distrito, não é autarquia local, e a sua constituição não resulta de eleição directa), as Assembleias Distritais são, indiscutivelmente, entidades deliberativas que integram a Administração Pública Local, pelo que a Comissão de Trabalhadores considera que a sua inclusão no Código da Administração Autárquica é fundamental, nem que seja, apenas, no capítulo das disposições finais e transitórias.

Para finalizar, cumpre-me esclarecer (mais uma vez), para que conste do documento que irá ser elaborado, que a Comissão de Trabalhadores não entende quais são as bases técnicas e jurídicas em que assentam os fundamentos que a Equipa de Missão apresenta para explicar a não inclusão das Assembleias Distritais no Código da Administração Autárquica, e pretendemos, apenas, que o Governo esclareça, definitivamente, o mais breve possível, o que pretende fazer com estas entidades.»

Excerto do discurso proferido pela Coordenadora dos Serviços de Cultura da Assembleia Distrital de Lisboa, Maria Ermelinda Toscano, no 2.º Encontro Nacional DISTRITOS 2000 (Lisboa, 7 de Novembro de 2001).

Quebrar o muro da indiferença

«Faz agora três anos que a Comissão de Trabalhadores das Assembleias Distritais enviou aos autarcas, ao Governo e à Assembleia da República, um “abaixo assinado” que recolheu centenas de apoios.

Nesse documento, dizia-se “que apesar do seu estatuto provisório, e até ao seu futuro enquadramento no processo de reforma territorial do Estado, as Assembleias Distritais devem subsistir com a dignidade que assiste a quaisquer entidades da Administração Pública.”

E, “considerando que os trabalhadores, principais afectados pela situação de instabilidade em que se encontram as Assembleias Distritais, têm direito a exercer as suas funções de forma condigna”, solicitava-se às entidades competentes que encetassem “as diligências tendentes à realização de um amplo debate nacional sobre o papel do Distrito e das Assembleias Distritais no desenvolvimento regional integrado, promovendo uma séria e profunda reflexão sobre o seu enquadramento político e administrativo, com o objectivo de ser encontrada, rapidamente, a solução definitiva para um problema que já se arrasta há mais de vinte e cinco anos.”

Que fizeram os responsáveis políticos (autarcas e governantes) desde então? NADA!! Pior, a situação tem-se vindo a agravar e continuam “impávidos e serenos”... Será que as “novas fronteiras” vão conseguir quebrar este muro de indiferença?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-09 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Novidade?!?

«Novidade! O cabeça de Lista pelo círculo de Beja é o Presidente da Assembleia Distrital de Beja. E é um defensor da validade dos Distritos, sem enjeitar que possam ter evoluções ou actualizações em alguns aspectos.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-30 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”


«A propósito do comentário de Luís Ameixa a este contributo. Novidade? Novidade porquê?

Se for eleito, como provavelmente acontecerá, o Presidente da AD de Beja não será o 1.º autarca nessas condições a ocupar um lugar no parlamento.

Antes já lá estiveram, que eu saiba, e para falar só nos do seu partido (o PS), dois dos presidentes da AD de Lisboa (Alberto Avelino e Carlos Cordeiro), sem esquecer outros deputados que também foram membros da AD de Lisboa (João Benavente, do PS, e João Amaral, do PCP, entre muitos outros).

E em que é que esse facto contribuiu, em concreto, para a resolução do problema das Assembleias Distritais? Em nada, infelizmente! Porque, como todos sabemos, por mais sensibilizados que os deputados possam estar, em termos individuais, se o partido através do qual foram eleitos não quiser discutir o assunto em plenário, é impossível vencer o bloqueio o interesse partidário sobrepõe-se a tudo o resto.

Todavia, como a esperança é a última a morrer, aguardemos por estas “novas fronteiras” pode ser que, agora, se venha a conseguir derrubar o muro de vidro que o próprio PS continua a querer manter de pé.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Tutela do "faz de conta"

«A lei da tutela administrativa (Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto), à qual estão sujeitas as autarquias locais e as Assembleias Distritais (nos termos do n.º 2 do art.º 1.º do citado diploma), é bastante clara quando afirma que: “incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que, sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas” e que “qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando, não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de facto julgado justificativo”.

Todavia, nas Assembleias Distritais existem casos de flagrante incumprimento desta regra e ninguém faz nada. Dois exemplos, entre muitos: António Capucho (Presidente da CM de Cascais) que nunca esteve presente e/ou representado nas reuniões da AD de Lisboa a que pertence; e Miguel Relvas (Presidente da AM de Tomar) que afirmou ao jornal “O Mirante”, com orgulho, nunca ter tomado posse do seu lugar na AD de Santarém por a considerar uma aberração e um alvo a abater já que não reúne há vários anos consecutivos.

Enquanto se mantiver a dualidade de critérios e a impunidade com que o poder judicial olha para estes factos (talvez considerados menores face a outros muitos mais graves, é verdade) a dignidade da nossa Administração Pública dificilmente será reposta. Como acreditar nos políticos, então?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Hipóteses de solução

«Ciente do risco que é falar de um problema que eu própria não domino totalmente, deixo aqui algumas sugestões para o caso das AD, dado que me parece que gente a denunciar o que está mal já existe quanto baste.

Segundo percebi, as AD são entidades residuais, desconhecidas do público, que colhem o desprezo dos governantes (por carecerem de importância política) e a indiferença dos autarcas (impedidos de acabar com os Serviços que ainda existem e cujos encargos são obrigados a suportar).

Perante este panorama, só vejo duas soluções:
a) Rever o artigo 291.º da CRP e acabar com a sua existência (mesmo que se mantenha o Distrito até à implementação da regionalização e à reformulação do actual sistema político);
b) Integrar os Serviços (incluindo pessoal e património) nas novas entidades supramunicipais.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Reformar a "reforma territorial"

«O novo mapa do país, além do recorte aleatório que lhe retira credibilidade, não consegue ultrapassar os limites do intermunicipalismo, devido à ausência de legitimidade política dos seus órgãos.

A própria noção estratégica de ordenamento do território está subvertida, em particular pelo uso abusivo da concepção teórica de «área metropolitana», como se essa condição fosse adquirida por mera imposição legal.

A necessidade de compatibilizar a coesão social e territorial com uma racional afectação de recursos, encontra-se bastante comprometida, na medida em que ficam muitas questões por resolver, como por exemplo, a manutenção do Distrito e, em particular, a continuação das AD, cujo património, Serviços e pessoal se encontram subaproveitados por desinteresse dos autarcas e incúria dos sucessivos Governos.

Sendo esta uma reforma que se pretendia exemplar, é incompreensível que o legislador tenha excluído de todo o processo o nível de poder local mais próximo dos cidadãos: as Juntas de Freguesia, cujos presidentes se encontram afastados da composição de qualquer um dos órgãos das quatro novas entidades administrativas por, nos termos do n.º 1 do art.º 42.º da Lei 169/99, de 18-09, ocuparem o lugar na assembleia municipal por inerência e não por eleição directa.

Cabe ao PS, portanto, tentar inverter este caos. Não digo que deva fazer tábua rasa do passado, mas deverá introduzir melhorias significativas na legislação em causa.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-04 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Património cultural a saque

«Tenho andado, de facto, bastante distraída. Admito-o! A leitura destes textos assim o comprovam. Assembleias Distritais? Nem sabia que existiam.

Todavia conheço, e bem, três museus que, fiquei agora a saber, pertencem a essas entidades: Rainha D. Leonor (Beja), Regional do Algarve (Faro) e Arqueologia e Etnografia (Setúbal).

Já os visitei mais do que uma vez cada um, e voltarei outras tantas, porque vale a pena! Pergunto: qual será o destino deste património histórico, arqueológico e etnográfico, de valor incalculável, essência da nossa identidade enquanto povo, depois de as AD serem extintas, como parece vir a ser esse o seu futuro?

Por que razão os sucessivos Governos e os autarcas, principalmente estes, desprezam todo este património cultural?

Mas, a questão é muito mais grave do que se pensa, e assume foros de atentado à nossa memória colectiva: vejamos o que se passa, por exemplo, com a Biblioteca da AD de Lisboa (embora generalista, possui um dos melhores testemunhos bibliográficos de olisiponenses) que me dei ao trabalho de ir visitar para saber melhor o que está em causa, um espaço subaproveitado, de valências múltiplas menosprezadas por desinteresse dos autarcas, sem meios financeiros para continuar a editar obras de referência como eram o seu “Boletim Cultural”, ou a série “Monumentos e Edifícios Notáveis do Distrito de Lisboa”, além da sua “Revista de Arqueologia”, cuja edição está suspensa há vários anos por falta de verbas. Porquê?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-02-02 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

E tudo vai ficar na mesma

«Antes de escrever este comentário fui ler o Programa Eleitoral do PS para verificar se o problema das Assembleias Distritais tinha sido abordado.

Confesso que tinha uma ténue esperança de que o assunto fosse abordado, ou pelo menos referenciado como existindo. Contudo, ao contrário daquilo que o título deste fórum fazia prever, as “novas fronteiras” transformaram-se em paredes de vidro que deixam ver o horizonte mas não permitem alcançá-lo.

Ou seja, fala-se em “modernizar a Administração territorial autárquica” e na importância de criar, na próxima legislatura, “condições políticas para um futuro referendo à regionalização”... todavia, nem uma palavra sobre os Distritos (apesar de todos sabermos que, nos termos da Constituição, as Regiões levarão à extinção dos Distritos).

Paradoxalmente, o PS mostra-se preocupado com a correcção das “muitas insuficiências e disfunções detectadas no modelo das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais”, mas mostra-se indiferente à situação das Assembleias Distritais, esquecendo-se, mais uma vez, que nestas entidades existem trabalhadores que merecem ser tratados com a mesma dignidade dos restantes funcionários públicos.

Não consigo compreender esta atitude. E temo os tempos que se aproximam, porque a instabilidade e as injustiças vão continuar... e os políticos continuam a fingir que nada sabem. Estou indignada!»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-28 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Uma reforma de fachada

«Os trabalhadores das Assembleias Distritais são, a nível nacional, pouco mais de 5 dezenas, e destes, muitos estão à beira da reforma.

Talvez por isso, os políticos não se preocupem com a sua existência, preferindo esperar que pereçam de morte natural... mais uns anitos e o problema está resolvido, sem necessidade de praticar a polémica mas necessária “eutanásia institucional” dos incómodos Serviços que continuam adstritos a estas entidades.

Embora cruel, esta é a única explicação possível para a ostensiva indiferença com que autarcas e governantes tratam a questão das AD. Porque, se elas não interessam aos seus membros nem fazem falta na organização administrativa do país, o que impede os responsáveis de resolver o problema? Que razão escusa os leva a querer manter organismos aos quais, por sua exclusiva e deliberada omissão e/ou crónico incumprimento de obrigações, têm vindo a retirar o substrato que os mantinha operacionais, esvaziando-os de atribuições e competências específicas?

Gestão equilibrada de recursos (técnicos e humanos)? Redução da despesa pública? Avaliação do desempenho por objectivos? Aumento produtividade? Serviços de Qualidade? Onde está, afinal, a coerência entre estes princípios e a atitude irracional acima descrita?

Face ao exposto, a tão falada Reforma da Administração Pública é, apenas, pura demagogia... ou o reflexo da incompetência dos sucessivos Governos para encetar mudanças de fundo na estrutura organizativa do Estado.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-25 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Assembleias Distritais

«Lendo este conjunto de textos, fico com a ideia, duma completa ausência quanto à definição de funções e objectivos, situação que exige o redimensionamento e a reafectação de recursos que são desnecessários naqueles locais e a sua colocação em organismos públicos onde fazem mais falta.

As estruturas nascem, vivem e morrem. O mesmo se passa com as pessoas e as empresas. Mas deve-se evitar a indefinição e a agonia.

Todavia há que ter presente que os recursos que o país dispõe são escassos, e porventura se são excessivos em algumas áreas, há que assumir isso claramente e efectuar uma adequada reafectação de recursos, proporcionando a formação adequada e prévia às pessoas para poderem assumir as novas funções.

Quantos exemplos como estes devem existir na Administração Pública Central, Regional e Local? Com efeito, fico com a convicção que é possível melhorar a organização, a começar por uma maior responsabilização dos Gestores de topo, pedindo-lhe objectivos e metas ambiciosas, premiando os Gestores e as equipas apenas se esses objectivos e metas forem alcançados. Enfim, os trabalhadores desses organismos e o país sofrem a má gestão de recursos.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-25 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Uma reforma territorial condenada ao fracasso

«A criação de órgãos supramunicipais é um imperativo, mas serão as novas entidades das Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, o caminho certo para diminuir as assimetrias verificadas no país?

Na minha opinião, NÃO! Entre outras, por uma razão simples: nenhuma reforma territorial pode obter êxito omitindo o caso das Assembleias Distritais.

Embora se desconheça porque foram deliberadamente esquecidas, elas fazem parte da organização da nossa Administração Pública e estão previstas na CRP.

Depois, a confusão gerada pela utilização abusiva da palavra descentralização é deveras angustiante... como se descentralizar fosse, apenas, um mero trespasse de competências.

E pretender que esse acto seja factor de união é, ainda, mais caricato, sobretudo quando apresentado como remédio para a divisão que a maldita regionalização iria causar ao país.

Por isso, os paladinos desta “nova organização do território” querem vê-la, à regionalização, enterrada, definitivamente. Uma atitude incoerente e que demonstra bem que temem, afinal, e tão só, a própria descentralização!... por isso criaram entidades subservientes ao poder central, sem autonomia administrativa e financeira real, e principalmente, sem legitimidade política de intervenção.

Finalmente, uma reforma de baixo para cima da qual afastaram o nível de Poder Local mais próximo do cidadão (as Freguesias). Porquê? Resta-nos esperar que o PS tenha coragem política suficiente e retome esta discussão, sem tabus.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-24 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Um país mais justo

«As Assembleias Distritais estão abandonadas à sua sorte, mais concreto, os seus funcionários, pois são eles que vivem os problemas destas entidades, visto que os governantes ignoram estas entidades (que têm alguma história e património).

Não se preocupando estão a dar a imagem que a política portuguesa tem neste momento, a da discredibilização dos políticos, que só olham para interesses corporativos e de acréscimo para o seu curriculum, pois já não se governa para o país nem para a população, mas sim para si e para os seus.

Os funcionários das Assembleias Distritais fazem diligências para tudo quanto é entidades, mas caiem sempre no esquecimento daqueles que têm o poder ou que querem via a ser poder.

Por isso, e de uma vez por todas, que se discuta o problema das Assembleias (não só destes órgãos, mas também dos muitos problemas que o país enfrenta), que debatêssemos, esquecendo as divergências que existem entre as várias partes, para se chegar a um acordo que agrade a todos, pois só assim poderemos ter um país mais justo e com progresso.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-24 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Solução expedita

«Se bem percebi, as Assembleias Distritais existem, porque a divisão administrativa do país, enquanto não houver Regionalização, continua assente no Distrito.

Mais, o financiamento destas é assegurado pelas Câmaras Municipais do Distrito. Algumas Câmaras Municipais não cumprem o seu dever.

Entretanto, por decisão dos autarcas de uma parte delas, transferiram as funções e o pessoal para outros órgãos autárquicos, resolvendo assim o problema do financiamento dessas AD. As restantes mantém funções, pessoal e problemas de financiamento.

Assim, pergunto: porque é que enquanto não se avança para a Regionalização, que resolveria definitivamente este problema, os autarcas das AD com funções, pessoal e problemas de financiamento não avançam para uma solução de transferência de funções e pessoal para as Câmaras Municipais como o fizeram já noutras AD?

Uma solução deste tipo, acabaria com o problema do financiamento destas entidades, resolveria as incertezas do pessoal afecto a estes órgãos e não acarretaria mais despesa na Administração Pública. O que falta para avançar com uma solução destas?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-24 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Missão quase impossível

«Trabalho numa AD há quase vinte anos e a experiência diz-me que, ultrapassar o deliberado esquecimento do Governo e a cruel indiferença dos autarcas do distrito é uma missão quase impossível.

Embora depois de 1991 não tenhamos voltado a ter salários em atraso (naquela época estivemos três meses consecutivos sem vencimento), vivemos na permanente incerteza de o não receber atempadamente, porque as Câmara Municipais (nossa única fonte de receitas) se atrasam, amiúde, no pagamento das contribuições, obrigando os funcionários à humilhante situação de ter de pedir, inúmeras vezes, que façam o favor de liquidar as suas obrigações.

Nas reuniões do órgão deliberativo, exceptuando um pequeno grupo de autarcas que é presença assídua, a maioria vem contrariada, ou nem se digna justificar a ausência... o quorum só é conseguido após insistentes telefonemas de sensibilização, tarefa ingrata que tem cabido aos trabalhadores, pois claro!

Desde 1998 que o nosso reduzido orçamento se mantém inalterado, levando à consequente estagnação dos Serviços: projectos cancelados, equipamentos desactualizados, instalações sem manutenção adequada, mobiliário a necessitar substituição, etc...

Serviços sem objectivos, por vontade e/ou omissão dos políticos, e pessoal subaproveitado, desanimado, sem perspectivas de realização profissional e que, por incapacidade financeira da entidade e exclusão do programa FORAL [esta situação, felizmente, já foi ultrapassada a partir de 2006], tem de pagar, a título particular, a sua formação. ATÉ QUANDO?»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-24 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”

Gostaria que me Portugal existissem regiões

«Acho importante que a população local possa eleger o Governo da sua região porque as necessidades do Algarve, não são as mesmas do Minho.

O modelo actual, centralizado em Lisboa, demonstra ser incapaz de solucionar os problemas das diferentes regiões do País, que necessitam políticas de Saúde, Educação, Económicas, Ambientais, Transporte e Inovação e Internet concretas para a sua região.

Os governantes vivem em Lisboa e conhecem os problemas da capital, mas não conhecem os problemas económicos, de transporte, desemprego, educação da região de Trás-os-Montes e portanto não lhe aplicam soluções.

E um problema que está a deixar regiões do País, com falta de competitividade e cheia de problemas por resolver, porque a solução dos problemas locais são sucessivamente adiados.

E a crescente falta de competitividade e oportunidades para a população das diferentes regiões fá-los rumar à capital onde as coisas deveriam funcionam melhor.

Os lisboetas têm uma consciência de Portugal, mas fora de Lisboa, o Portugal e os portugueses pensam bem diferente. Uma excepção a todos estes problemas, devido a falta de regiões, são as regiões autónomas dos Açores e Madeira.»

Fórum “Novas Fronteiras”, comentário inserido em 2005-01-23 no texto “Novo Modelo de Organização Territorial: Que Papel Para os Órgãos Distritais?”